導(dǎo)語：憲法與質(zhì)詢監(jiān)督規(guī)定論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

質(zhì)詢監(jiān)督是立法機關(guān)依法就有關(guān)事務(wù)向有關(guān)國家機關(guān)提出質(zhì)問，要求他們在法定期間內(nèi)予以答復(fù)及追究相應(yīng)的法律責(zé)任的制度。它是立法機關(guān)的一種重要監(jiān)督方式。我國憲法對此作了原則性的規(guī)定。憲法第73條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常委會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢機關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)”。這是有關(guān)質(zhì)詢立法的重要的憲法依據(jù)。筆者認(rèn)為該條規(guī)定有以下三點疏漏：

一、從質(zhì)詢的對象來看，質(zhì)詢對象狹窄，與憲法的有關(guān)規(guī)定相抵觸

眾所周知，我國中央國家機關(guān)體系由全國人民代表大會及其常委會、中華人民共和國主席、中央軍事委員會、國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院組成。根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，最高國家行政機關(guān)、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院都由全國人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。憲法第67條明確規(guī)定全國人大常委會有權(quán)“監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。既然質(zhì)詢是全國人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要方式，那么對上述國家機關(guān)行使質(zhì)詢監(jiān)督權(quán)，自然是題中應(yīng)有之義。但是憲法第73條卻把全國人大及其常委會的質(zhì)詢對象僅局限于國務(wù)院及其各部委，而遺漏了中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院。這樣就有可能使全國人大及其常委會對中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的監(jiān)督成為一句空談。

有人認(rèn)為，全國人大及其常委會對中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的監(jiān)督是對人事的監(jiān)督，其具體體現(xiàn)就是憲法第63條和第67條所規(guī)定的全國人大及其常委會的人事罷免權(quán)。這種觀點是站不住腳的。監(jiān)督既包括人事上的監(jiān)督，也包括工作上的監(jiān)督。況且，憲法第67條第7款已明確規(guī)定全國人大常委會有權(quán)“監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。這里的監(jiān)督即指對上述機關(guān)的工作是否符合憲法和法律，以及其組成人員是否盡職盡責(zé)的情況所進(jìn)行的監(jiān)督。監(jiān)督的方式是全方位的，沒有理由把質(zhì)詢排除其外。

也有人對“人大”質(zhì)詢法院的做法提出質(zhì)疑，認(rèn)為“人大”是立法機關(guān)，法院是審判機關(guān)，各自有明確的職能和分工范圍，“人大”質(zhì)詢法院勢必侵犯法院的審判權(quán)[1].對此觀點，我們實不敢茍同。在西方，國家機構(gòu)體制是按三權(quán)分立的原則建立起來的。國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并分別由三個不同機關(guān)行使且相互制約，沒有一個最高的權(quán)力機關(guān)。在三權(quán)分立的體制中，司法是獨立于議會和政府的，司法審判機關(guān)既不由議會產(chǎn)生，也不對議會負(fù)責(zé)；法官終身制，除非違法，不受議會免職。因此，立法機關(guān)不對之適用質(zhì)詢程序。我國則不然，我國的國家機構(gòu)是按民主集中制的組織原則建立起來的。人民法院和人民檢察院雖獨立于政府，依照法律的規(guī)定獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，但他們從屬于其同級“人大”及其常委會。它們與其同級“人大”及其常委會的關(guān)系是決定與執(zhí)行、產(chǎn)生與負(fù)責(zé)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。其中監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系是其最根本的關(guān)系，而“質(zhì)詢”正是這種最根本關(guān)系的集中體現(xiàn)。否則，“監(jiān)督”豈不成了一句空話？況且，全國人大及其常委會對“兩高”的質(zhì)詢，主要是對違背憲法和法律規(guī)定的行為的監(jiān)督，并不干涉其對具體案件的審理?？傊?，民主集中制的組織原則要求必須對法院和檢察院進(jìn)行質(zhì)詢監(jiān)督。

在質(zhì)詢監(jiān)督中，爭議最大的是能否將中央軍事委員會列為質(zhì)詢對象？筆者認(rèn)為，加強對國家軍事機關(guān)的監(jiān)督是依法治國的必然要求。首先，從軍隊的性質(zhì)來看，我國的軍隊是人民的軍隊，接受全國人大的監(jiān)督就是接受人民的監(jiān)督，從而保證軍隊的人民性質(zhì)；其次，從國家體制來看，有些國家的最高軍事指揮權(quán)歸屬于國家元首或政府首腦，議會對總統(tǒng)的監(jiān)督也就包括了對軍事指揮權(quán)的控制[2].而在我國，軍事機關(guān)是獨立的機關(guān)，必須接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。盡管我國憲法第94條規(guī)定，中央軍委主席對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，憲法第62條、63條還規(guī)定，全國人大有權(quán)選舉和罷免中央軍委主席和中央軍委其他組成人員，但這些都是非常原則的，且監(jiān)督手段單一，難以適應(yīng)加強全國人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的需要。要加強對軍事機關(guān)的監(jiān)督，就必須擴大全國人大及其常委會的監(jiān)督范圍，將軍事機關(guān)納入質(zhì)詢監(jiān)督的對象。

有人認(rèn)為，根據(jù)憲法第94條的規(guī)定，中央軍事委員會主席對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，并不報告工作，因此中央軍事委員會不應(yīng)接受質(zhì)詢并負(fù)責(zé)答復(fù)。如果將其列為質(zhì)詢監(jiān)督的對象，將有可能泄露國家軍事機密。筆者認(rèn)為這種觀點也是站不住腳的。固然，從立法的原意來看，由于“軍事行動具有國家機密性”，所以中央軍委“不能象其他國家機關(guān)一樣，每年報告一次工作”[3].但“不報告工作”并不等于其不受質(zhì)詢監(jiān)督。前已敘及，既然憲法規(guī)定中央軍事委員會由全國人大產(chǎn)生，對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，那么全國人大及其常委會對其違反憲法和法律的行為或失職行為進(jìn)行質(zhì)詢自然應(yīng)是題中應(yīng)有之義。況且，國家軍事機關(guān)的一切行動也并非都具有國家機密性。如果以“泄露國家軍事秘密”為由將中央軍委排除于質(zhì)詢監(jiān)督的范圍，那么我們也可以以同樣的理由將國務(wù)院及其各部委排除在外，因為作為國家最高行政機關(guān)的國務(wù)院也會掌握國家機密的?？梢?，以上述理由為據(jù)認(rèn)為中央軍委不應(yīng)接受質(zhì)詢監(jiān)督的觀點是站不住腳的。同時，這種質(zhì)詢監(jiān)督并非一定會導(dǎo)致國家軍事機密的泄露。退一步講，即使有這種可能，也不是不能避免的。在質(zhì)詢立法時可以考慮對質(zhì)詢權(quán)作一定的限制，即對涉及國家軍事機密的事務(wù)不得提出質(zhì)詢。

根據(jù)1987年11月制定的《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》的規(guī)定，全國人大常委會組成人員可以提出對最高人民法院和最高人民檢察院的質(zhì)詢案。1992年4月通過實施的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法（以下簡稱《代表法》）第14條規(guī)定，在全國人民代表大會期間，全國人大代表有權(quán)書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案。很明顯，這兩部法律彌補了憲法第73條的缺陷，對健全和完善我國的質(zhì)詢監(jiān)督制度具有重要意義，但由此產(chǎn)生的問題也顯而易見。首先，它們都未把中央軍事委員會列為質(zhì)詢的對象，這顯然不符合憲法第67條第6款的規(guī)定；其次，把最高人民法院、最高人民檢察院列為質(zhì)詢監(jiān)督的對象，這雖是一大進(jìn)步，但卻明顯與憲法第73條相抵觸。筆者認(rèn)為，在一個法治國家，憲法是國家的根本大法，具有最高法律效力，是制定一般法律的依據(jù)。所謂依法治國，其核心是依憲治國。這是現(xiàn)代法治國家的一項通例。如果憲法對質(zhì)詢對象僅作原則性的規(guī)定，普通法律加以具體化，這在法理上是說得通的。但在憲法已明確具體地確定了質(zhì)詢范圍的前提下，其它法律是不能突破這個范圍的，否則即有違憲之嫌。

上述分析表明，由于憲法規(guī)定的質(zhì)詢對象過于狹窄，從而導(dǎo)致了憲法規(guī)范之間、憲法與法律之間不能協(xié)調(diào)一致，既有損憲法的最高法律地位，也影響了一般法律的效力。

二、從質(zhì)詢的時間來看，質(zhì)詢案的提出僅限于“開會期間”，因而使全國人大及其常委會難以及時有效地行使監(jiān)督權(quán)

根據(jù)我國憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，全國人民代表大會全體會議每年舉行一次，時間約15天左右；全國人大常務(wù)委員會每兩個月舉行一次會議，每次4～5天，一年大約24～30天?？梢娙珖舜蠹捌涑Ｎ瘯磕昙瘯臅r間較短，如憲法僅允許其在會議期間提出質(zhì)詢案，那么在全國人大及其常委會閉會期間，如果國家發(fā)生某些突發(fā)性事件而有關(guān)國家機關(guān)對其處理不當(dāng)，則最高國家權(quán)力機關(guān)無法及時有效地行使監(jiān)督權(quán)，由此可能會給國家和社會帶來某些不利的甚至是嚴(yán)重的后果。固然，質(zhì)詢是監(jiān)督的形式之一，國家權(quán)力機關(guān)可以采取其它監(jiān)督方式，但質(zhì)詢是除罷免以外的較嚴(yán)厲的監(jiān)督方式，若運用得當(dāng)，能發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的真正效能。

在全國人大閉會期間質(zhì)詢的主體應(yīng)包括哪些？筆者認(rèn)為，如考慮全國人大代表分散于全國各地，由全國人大代表提出對有關(guān)國家機關(guān)的質(zhì)詢案會存在許多操作上的困難的話，那么，在全國人大常委會閉會期間，由全國人大常委會組成人員依法提出質(zhì)詢案則不會存在類似的問題。根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，在全國人大常委會閉會期間，由委員長會議處理常委會重要的日常工作。全國人大常委會組成人員通過委員長會議提出對有關(guān)國家機關(guān)的質(zhì)詢案，應(yīng)是可行的。

總之，憲法第73條不應(yīng)對質(zhì)詢案的提出規(guī)定時間上的限制。憲法是根本大法，它只規(guī)定最根本的原則問題。對質(zhì)詢來說，它只要規(guī)定質(zhì)詢的主體或?qū)ο蠹纯伞Ｖ劣谔岢鲑|(zhì)詢的法定時間及人數(shù)等可由相應(yīng)的具體法律根據(jù)客觀需要加以規(guī)定。憲法如規(guī)定得過于具體，反倒會為今后進(jìn)一步完善我國質(zhì)詢監(jiān)督制度設(shè)置障礙。

三、從質(zhì)詢的法律后果來看，質(zhì)詢的后果僅限于“答復(fù)”，難以發(fā)揮質(zhì)詢監(jiān)督的真正效能

憲法第73條最后部分規(guī)定：“受質(zhì)詢的機關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)”。由此帶來以下問題：

首先，語義重復(fù)。如仔細(xì)考究，則不難發(fā)現(xiàn)，這句話與前面的“質(zhì)詢”一詞語義重復(fù)，似無必要。因為按照學(xué)理上的解釋，質(zhì)詢本身就具有質(zhì)問、追究及受質(zhì)詢的機關(guān)必須予以答復(fù)的作用。

其次，混淆了質(zhì)詢與詢問的區(qū)別。質(zhì)詢和詢問都是全國人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的基本方式，但二者是有重大區(qū)別的。詢問是向有關(guān)國家機關(guān)詢問事情、了解情況的行為，其目的是了解情況，以便于對報告或決議進(jìn)行審議和表決。根據(jù)《代表法》第13條的規(guī)定，對人大代表的詢問，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員予以回答；而質(zhì)詢則是一種較嚴(yán)厲的法律監(jiān)督方式，一般對比較重大而又帶有疑問的問題提起，具有質(zhì)問、追究的作用，往往會導(dǎo)致相應(yīng)的法律責(zé)任。因此與詢問相比，質(zhì)詢需要遵循一套嚴(yán)格的法律程序。該程序不僅包括質(zhì)詢案的提出要符合法定條件，還應(yīng)包括追究相應(yīng)責(zé)任或采取相應(yīng)措施等處理程序。但從憲法第73條的規(guī)定來看，質(zhì)詢的法律程序僅局限于質(zhì)詢案的提出及答復(fù)程序，不包括其它相應(yīng)的處理程序，而有關(guān)法律正是以此為根據(jù)來設(shè)計質(zhì)詢監(jiān)督程序及其法律后果的。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)。若再次答復(fù)不滿意怎么辦？由于受憲法第73條的限制，有關(guān)法律則未能作出進(jìn)一步的規(guī)定，諸如表決程序、罷免程序等。由此可見，盡管詢問與質(zhì)詢在程序上有別，但由于憲法把質(zhì)詢的后果局限于答復(fù)并把質(zhì)詢的法律程序設(shè)定為如何提出質(zhì)詢案及怎樣予以答復(fù)，質(zhì)詢與詢問并沒有實質(zhì)性的不同。也就是說，質(zhì)詢?nèi)允且话阈缘牧私庑袨?，其主要目的是了解情況，要求作出滿意的解釋。此種意義上的質(zhì)詢并不能發(fā)揮其真正的監(jiān)督效能。

綜上所述，為了完善我國質(zhì)詢監(jiān)督制度，為今后的有關(guān)質(zhì)詢立法提供憲法依據(jù)，在時機成熟時，應(yīng)進(jìn)一步完善憲法第73條的規(guī)定。其條文可具體表述如下：“全國人民代表大會代表、全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員有權(quán)提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會，中央軍事委員會，最高人民法院和最高人民檢察院的質(zhì)詢案，具體程序由法律規(guī)定?！?/p>

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