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一、問題整理與分析

一是對公共政策能動吸收意識的欠缺。有的地方立法機關認為立法和公共政策分屬不同的工作場域，后者主要為黨政機關的工作范疇，與立法無涉，不愿對其吸收；有的則對公共政策發展的現狀和規律及其與立法的關系等研究不夠，疏于對其進行主動吸收。二是對公共政策中顯性或者隱性的“部門利益”破除不力。部分公共政策中存在“部門利益”，既有直接利益——規定了不當甚至不合法的行政權力，如無法定依據創設行政收費等，也有間接利益——體現為重行政許可、行政收費輕行政監管，或者重行政強制、行政處罰輕行政指導、行政服務。地方立法對公共政策的吸收，因未建立規范化的立法吸收機制，致使政府層面的意見征求和利益表達相對充分，而公民、法人和其他組織等主體層面的利益表達和意見征集不夠充分，對公共政策中隱藏的“部門利益”破除不力，從而與法治的內在要求存在一定的差距。三是對公共政策和地方立法兩種范式的轉換機制缺乏把握。表現為對兩種范式的性質、特征、功能和轉換的具體機制，缺乏研究和把握，致使地方立法對公共政策難于吸收或者吸收不充分。

二、地方立法對公共政策的吸收機制建構

地方立法對公共政策的吸收十分必要，但在吸收的過程中又存在諸多問題，亟需建構以下四個方面的吸收機制予以保障。

（一）能動吸收機制

樹立能動吸收的理念。基于建設法治國家的時代驅動，地方立法應當堅持把公共政策作為重要的立法資源予以開拓和吸收，使制定的法規成為行政部門、公民、法人和其他組織等社會各類利益主體的權威的行動指南。如國家工傷保險條例規定了工傷職工經治療“傷情穩定”后，應進行工傷等級鑒定，但因對“傷情穩定”理解不一，致使工傷職工、用人單位和醫院三方有時發生糾紛。廣東省根據《關于印發廣東省職工外傷、職業病醫療終結鑒定標準（2006年）的通知》（粵勞社[2006]155號）等公共政策的實踐，于2011年制定《廣東省工傷保險條例》時，將“醫療終結鑒定標準”這一行政制度吸收為有關具體法律制度，實現了對上述三方的定分止爭。建立反應—推動的聯動裝置。“相對于社會變遷而言，法既是反應裝置又是推動裝置；在這兩種功能中，盡管法對社會的被動反應得到了更普遍的認知，但法對社會的積極推動作用正在逐步加強。”地方立法應當適時發揮規范、確認等順應作用，把地方經濟社會發展中穩定、成熟的公共政策及其執行中的有益經驗予以固化，并在順應基礎上增強法律制度設計的針對性和前瞻性，彌補成文法滯后性的不足，發揮立法的引領、推動作用，“立法工作應當通過調整社會關系、規范人們行為、設定價值目標去引領實踐、推動改革、促進發展。”因此，地方立法對公共政策的吸收，應當建立基于反應功能的反應—推動的聯動裝置。

（二）利益衡量機制

馬克思強調，人們需要的對象構成了他們追求的利益，不同的利益主體相互作用，形成現實社會的利益關系和利益結構。現代社會利益格局深刻變動，從其動態視角看，利益沖突是利益關系的表現形態。博登海默指出，“法律的主要作用之一，就是調整和調和上述種種相互沖突的利益，無論是個人的利益還是社會的利益。”社會上的各種利益經由立法成為法律利益，為法律確認和保護，并具有穩定性和法定性等特征。因此，建立立法過程的利益衡量機制十分重要。在借鑒西方政治學和法學有關研究成果的基礎上，有學者將立法過程的利益衡量機制分為利益表達和利益整合兩個階段和兩種機制。本文在借鑒上述研究成果的基礎上，結合張德江委員長關于“更好地發揮立法在表達、平衡、調整社會利益方面的積極作用”的論述，將立法過程的利益衡量機制分為利益表達、利益平衡和利益調整三個階段和相應的三種機制：

1.利益表達機制立法中的利益表達機制，既是各類利益主體對其利益主張的充分表達和利益博弈的平臺，也是利益平衡和調整機制的前提與基礎。“如果在立法之前所有人的主張都已得到無偏見的考慮，即使最終某一階層的主張從屬于其他階層的主張，該選擇可以從偏見或不公的指責中解脫出來。”立法中的利益表達機制，主要通過以下三個制度予以實現：

（1）立法公開制度立法公開包括立法信息、資料和會議三方面的公開，是專家和公眾參與立法的前提。該制度要求地方立法機關應當將立法規劃、立法計劃、地方性法規草案及其修改稿、法委的審議報告等立法文件與資料，有關立法會議的時間、地點、討論事項及議程等內容，以及其他與立法工作有關的信息，向社會及時公布，以保障公眾的立法知情權和監督權。

（2）立法征求意見和反饋說明制度地方立法機關應當搭建各種利益主體意見充分表達的平臺，將立法規劃、立法計劃、地方性法規草案及其修改稿等，向社會廣泛征求意見，并及時整理研究，對是否采納有關意見及其理由等情況予以說明和反饋。

（3）專家和公眾參與立法制度專家參與立法制度，是指地方立法機關打造立法座談會、論證會和聽證會“三會”等平臺，充分發揮立法專家的智力支持作用，保障科學立法。如2013年5月，廣東省人大常委會與五所高校合作建立了五個具有“產學研”綜合功能的省級立法研究評估與咨詢服務基地，并制定了相應的運行和管理規則，是專家參與立法制度的創新與發展。

公眾參與立法制度，是指地方立法機關擴大公眾參與立法的范圍和方式，引導公眾有序參與立法工作。包括引導公眾參與規劃、計劃、立項、起草、審議等各個階段的立法工作，以及立法后評估、法規清理等后續立法工作；允許公眾依照規定旁聽立法會議；發揮工青婦、行業協會、消委會等社會組織參與立法的作用，增強公眾參與的針對性和組織性；發掘博客、微博等新媒體的作用，吸引廣泛人群參與立法討論，以收集民意和集中民智。如2013年廣東省人大常委會制定立法聽證規定，特別規定了網絡聽證，探索了聽證的新方式。

2.利益平衡機制該機制

由兩個操作步驟組成：利益厘清。按照利益主體的不同，學界對利益結構的劃分有“兩元結構”（個人利益和社會利益）和“三元結構”（個人利益、社會利益和公共利益，或者個人利益、群體利益和公共利益）兩種主要方式。結合當前國情，本文認為，立法中的利益可劃分為個人利益、群體利益和公共利益。從利益分配的角度看，立法和公共政策均為利益分配機制，但立法是一種法定和權威的分配機制。現代社會利益結構的分化和多元，增加了立法中利益分配的復雜程度。為此，在利益表達機制運行的基礎上，地方立法機關應當開展立法調研等社會調查，厘清立法所需吸收的公共政策中的各類利益主體、利益關系和利益結構，包括厘清個人利益和公共利益、強勢群體利益和弱勢群體利益等。利益平衡。利益的識別與厘清是立法中利益平衡的前提，而利益平衡則是立法的核心環節，其實質是立法中的價值判斷和利益選擇，其實現則應依據平衡原則（人權保障、統籌兼顧和效益最大化）和平衡方法（利益位階、成本效益、利益兼顧和利益傾斜保護等）。同時，立法中的利益平衡也要受公共政策、利益結構等多種因素的制約與影響，“在利益衡量過程中,立法者會根據公共政策的指引適時地廢止一些過時的利益,確認和保障一些新生的利益,合理地調整利益格局。”

3.利益調整機制

法律以權利和義務為其獨特的機制調整特定的社會關系和人的行為，“權利以其特有的利益導向和激勵機制作用于人的行為,義務以其特有的利益約束和強制功能作用于人的行為,兩者有機結合并影響人們的動機,引導人們的行為。”立法對利益的調整也基于這一調整機制，即把厘清和平衡的各種利益轉化為法律上的權利和義務并歸屬于相應的法律主體，是在矛盾的焦點上砍一刀和對各種利益的首次分配。經由利益衡量機制所初步確立的行政部門、公民、法人和其他組織的權利（力）和利益，體現在地方性法規草案修改稿等立法文件的相關規定中，并通過立法審議（主動審查機制）和表決程序予以最終的確立。

（三）主動審查機制

立法法、監督法等法律規定了對規范性文件的備案審查制度，包括審查的性質（人大及其常委會的立法和法律監督權）、對象（涉及公民、法人和其他組織的權利義務，并具有普遍約束力的規范性文件）、標準（越權、違法和其他不適當情形，監督法第三十條對此作了規定）、方式（被動審查和主動審查）和糾正程序（溝通說明、書面建議和撤銷等）。本文認為，有必要在借鑒上述審查制度的基礎上，建立立法過程中對相關公共政策的審查機制，實現立法審議制度的具體化。即地方立法機關應當將其所需吸收的公共政策經由現行立法審議程序導入立法過程，建立立法審議中的主動審查機制（人大及其常委會的審議權），并從以下兩個方面，對有關公共政策進行審查或者列明（國家政策等）：形式審查（或者列明）方面，確立審查（或者列明）公共政策清單和吸收說明制度。根據立法法第四十八條“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料”的規定，明確法規案應附相關公共政策清單及其文本和吸收說明等資料，包括立項階段收集與整理立法資料、起草階段制定法規草案指引和審議階段制作立法文件時，均應附有相關公共政策清單及其文本；對地方政府提請審議的法規案，要求其在法規草案的說明中增加一個部分為“參考的公共政策”，并對吸收的情況和理據予以說明。實質審查方面，明確審查的對象、標準和重點。一是擴大審查范圍。在有權審查的前提下，除立法法、監督法等法律規定的規范性文件審查范圍，還應納入兩類對象，包括行政部門制定的公共政策（目前大多由政府法制部門進行內部備案審查）和法規草案中的授權條款（通常表述為某種情形“按省〔或市〕的有關規定執行”、“某某實施辦法，由省〔或市〕人民政府另行制定”，但該規定可能具體由行政部門制定和實施，未納入同級人大及其常委會的備案審查）。二是完善審查標準。包括重申監督法規定的前兩條標準，以及細化第三條標準——“主要是指不恰當、不合理、不公平，有損人民利益和國家機關行使權力的宗旨”。三是明確審點。即公共政策中已為地方立法初步吸收的部分，體現為地方性法規草案及其修改稿中相應的法律制度和法律規范，尤其是配置了權利、義務、責任的法律規則。

（四）范式轉換機制

地方立法對公共政策的吸收過程，也是公共政策范式向地方立法范式轉換的過程。兩種范式轉換的動力、基點、要件和模式，構成范式轉換機制。

1.轉換的動力地方立法和公共政策既有聯系又有區別，兩種范式在法治內在要求上的不一致，是其轉換的范式動力。其深層動因，則是社會的時代變遷推動社會問題的法治化、權威化解決，要求將公共政策轉化、上升為具有普遍性和權威性的法律規范。

2.轉換的基點建設法治國家和依法行政的時代語境，決定了法治主義（核心內涵為依法規范政府權力和保障公民權利，形式則表現為立法和法律至上）是兩種范式轉換的基點。對公共政策進行吸收后的地方立法，制定的地方性法規成為新的公共政策制訂的“元政策”，即為其提供了法治框架。由此，實現了以法治主義為基點的地方立法與公共政策兩種范式的雙向轉換。

3.轉換的要件具體而言，公共政策的指導思想或工作原則、工作目標、所要解決的社會問題和行政制度、措施、手段，以及行政規范性文件的語言等，經由地方立法這一路徑，吸收為地方性法規的立法目的、工作方針、立法所要解決的社會問題和具體法律制度、法律規范，以及法規的結構和語言等。

如廣東省于2011年制定《廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例》（以下簡稱《條例》）時，積極探索了地方立法對公共政策的吸收。參考國務院批準實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）和廣東省政府為其配套的五個子規劃等配套政策，將其中所規定或者蘊含的指導思想、工作原則（科學發展、改革創新、先行先試)、工作目標（珠三角地區經濟社會的先行發展）、需解決的社會問題（區域經濟社會一體化等）和政策措施、手段（基礎設施建設、產業布局等五個一體化），通過立法予以了轉化和吸收。包括突出了《規劃綱要》的重要戰略定位及指導地位，《條例》規定《規劃綱要》是經國務院批準指導珠江三角洲地區改革發展的行動綱領；建立了促進產業布局一體化等五個具體法律制度；重點構建了組織協調機制、爭議處理機制、信息共享機制、法制協調機制和評估考核機制等保障規劃實施的新機制；甄別、吸收上述公共政策的語言規范，將其轉化為法規的“法言法語”。

4.轉換的模式以法治主義為轉換基點，地方立法和公共政策兩者相互吸收和轉化并構成雙向對流模式，是兩種范式的轉換模式。

三、結語

地方立法和公共政策在理論上是兩種不同的范式，在實踐中存在一定的矛盾，立法必須對此作出回應，并因此而實現自身的更新和發展。法政策學發現了法律和政策兩種的內在淵源，以有法可依為目標，甚至直接把未經轉化的公共政策作為法律的重要組成部分，難免有法律泛化之嫌。現代法治主義注重實質法治和形式法治的有機統一，以依法而治為目標，包括強調地方立法對公共政策的及時吸收，建立規范的吸收機制予以保障，使法治主義與時俱進并成為現代社會治理的制高點。

作者：涂青林單位：廣東省人大常委會法工委社會法規處