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關鍵詞：轉移支付制度;規范化

內容摘要：從均衡省際之間財力和規范國家預算管理的角度看，我國中央財政轉移支付的效率還需要進一步提高。為此，我國還需要通過優化轉移支付規模和結構、改革轉移資金配置、加強立法監督的方法來規范財政轉移支付制度。在我國分稅制體制下，財政轉移支付是均衡地方和中央財力、實現公共服務均等化的一項主要制度。然而，財政轉移支付的目標能否得以實現，還要依賴轉移支付規模、結構、方式等因素的影響。1994年實行分稅制以來，中央財政轉移支付的力度和規模不斷擴大，已成為地方財政的重要來源。

目前轉移支付制度存在的問題

1994年后，轉移支付的方案設計對分稅制改革的順利實施和平衡各地區財力起到了非常重要的意義。但總體來看，存在著制度設計上的缺陷，具體表現在以下方面：

（一）稅收返還和專項撥款比重過大不利于縮小區域間差距

稅收返還是對原財政體制的處理，目的是為了鼓勵先進，又扶持欠發達地區，其中的消費稅和增值稅的返還與稅收收入的增長掛鉤，富裕地區因自身經濟水平高，得到的返還多，落后地區則得到的稅收返還少。我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，絕對數額比較大，并且補助對象涉及各行各業。同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據并具有很大的靈活性，亦無相應的基礎設施建設法規和單項事業法規可依，資金在各地區之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大。

目前大多數專項轉移支付都要求地方需有地方配套資金，試圖使用成本補償作為刺激稅收的努力手段，這本意在于動員地方財力和提高地方積極性，但由于在配套率上沒有考慮地區間的財力差別因素，富裕地區能夠拿出較多的配套資金，從而又獲得更多的專項撥款；反觀不發達地區，因為地方政府預算資金本身是有限的，當地方為了醫療衛生或高速公路提供配套資金的時候，往往是以擠占其他項目的支出為代價的，因而這樣的配套并不能帶來新的收入。對專項撥款依賴大的不發達地區，卻因為拿不出基本的配套資金而只能放棄專項撥款。我國目前的轉移支付并沒有很好地發揮均等化作用，實際上起到了逆向調節的作用，不利于區域間差距的縮小。

（二）在均衡地方財力的要求下我國轉移支付制度框架不健全

規范的轉移支付制度有兩種目標模式：一是縱向的地方與中央的調節；二是橫向的各地方間的調節。在中央可支配財力充裕的情況下，實行單一的縱向轉移支付既可均衡公共服務水平，又可體現中央的政策意圖并實現宏觀調控。在中央財力有限的情況下，實行縱向和橫向結合的轉移支付制度，更有利于調節地區之間的利益分配格局，促進各地區公共服務水平均等化。我國目前實行的轉移支付制度是一種單一的縱向轉移支付制度，還沒有建立地區之間的橫向轉移支付制度。在中央財力比較有限的情況下，僅僅依靠中央對地方的轉移支付難以實現均衡地方財力的目標。這是導致我國轉移支付制度在均衡地方財力方面效率低下的一個重要制度因素。

（三）轉移支付資金監督不到位且人大監督沒能完全覆蓋

《預算法》規定，地方各級政府應將上級補助全部納入本級預算，并提請本級人大審查和監督，決算草案編制應做到收支數據準確，內容完整。但從近年的審計調查來看，如2005年，審計署對20個省市區的地方預算進行抽查，發現中央預算編入地方預算的只有3444億元，僅占中央實際轉移支付的7733億元中的44%。也就是說，中央對地方的轉移支付資金有一半以上沒有納入地方的財政預算。地方財政對中央稅收返還和補助收入預算編制編報不完整，致使預算執行結果與年初預算出入較大；未編入預算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監督。現實中，中央預算年初沒有將中央補助地方支出分解到各地的項目，因為省本級預算編報的時間早于全國人大審批的時間，地方政府在編制預算時難以對中央補助的資金特別是專項補助款項做出準確的預算。

（四）轉移支付制度缺乏強有力的法律保障

目前，我國轉移支付資金的分配辦法不規范、不透明，基礎性制度建設不夠，缺乏法制性。政府間轉移支付制度是一項涉及面廣、政策目的性強、影響因素復雜、具有廣泛社會經濟效益的系統工程，只有以法律的形式加以規范，同時建立相應的監督機制，才能充分發揮其固有作用。國外許多國家已經有明確的法律規定來約束規范轉移支付制度。如德國的《基本法》要求在全國范圍內必須保證大體相同的生活條件，各個州都應為公民提供水平相同的公共服務。政府間轉移支付不但要有總的法律依據，而且具體的轉移支付項目的興廢也以相應的法律變更為依據，從而才使得財政轉移支付有法可依，保證政府間轉移支付制度的連續性和規范化。而目前在我國，《轉移支付法》的相關法律規章仍未出臺。

轉移支付制度規范化的改革方向

（一）創新轉移支付制度且建立適合地區間財力均衡分配的模式

一是從資金流向看，要實行縱向轉移與橫向轉移相結合的轉移支付模式。實行縱向與橫向轉移支付相結合的縱橫交錯模式，中央不僅要對下級政府進行縱向轉移支付，還要統一立法，規范和指導下級政府間的橫向轉移支付。這既可體現中央政府的權威性和政策意圖，又有利于調動財力轉出地區與財力轉入地區的積極性和主動性，減輕中央財政的壓力。在我國中央財政能力有限的情況下，實行縱橫結合的轉移支付模式比單純依靠縱向轉移支付更有利于調節地區間財力差距，以實現地區間財力分配的合理化。二是從轉移支付條件看，要實行一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的模式。一般性轉移支付又稱無條件轉移支付，對地方財政自主權干預較小，但不利于中央政策意圖的實現；專項轉移支付受中央的檢查和監督，易于達到預期目標，但地方政府的自主權較小，有時還受到配套資金能力和人為主觀因素的制約。由于我國各地區的差異很大，應把一般性轉移支付作為重點，同時利用專項轉移支付集中力量解決一些比較特殊的社會問題。

（二）加強財政立法并制定中央級《財政轉移支付法》

世界上一些發達國家紛紛用法律來約束財政轉移支付行為。在德國，財政轉移支付的系數要由立法機構討論確定，財政轉移支付的目標、范圍等也被寫入法律，據以計算均等化撥款的稅收能力和標準稅收需求。其他一些技術性的比例，也用法律的形式加以明確規定：在日本，各級政府之間的財政收支劃分以及財政轉移支付的三種形式都有相應的立法；美國的主要專項撥款由國會法案確定等。財政轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、財政轉移支付規模、結算辦法等，均以法的形式加以規定。因此，建議有關部門借鑒發達國家財政轉移支付經驗，對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來。

（三）成立專門的財政轉移支付管理機構

我國財政轉移支付機構建設可借鑒澳大利亞模式——政府機構加咨詢委員會型，一是聯邦國庫部；二是聯邦撥款委員會。根據國外經驗和我國實際情況，可以成立一個專門機構來進行財政轉移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構。該機構還可負責對財政轉移支付最終效果進行調查、追蹤、反饋、監督和考評，使其社會效益和經濟效益盡可能統一，不斷提高財政轉移支付資金的使用效率。

（四）建立健全轉移支付監督考評機制

有效的監督考評機制是實現轉移支付目標的重要保證。首先，為了反映轉移支付的整體情況，增強轉移支付的連續性和計劃性，正確核算和反饋轉移支付的社會經濟效果，便于對轉移支付實施有效監督，有必要建立轉移支付的專項預決算和滾動式五年計劃，并按一般性撥款和專項撥款等分別編列，由財政部門負責編制報同級人大審議批準后執行。其次，根據轉移支付形式的不同特點可相應制定不同的監管方式。對一般性轉移支付的具體用途要以預算法為準繩，通過同級人大和上級財政對預決算的審查和預算執行情況的監督來實現。對專項撥款，則要仔細審查項目的重要程度和可行性報告，合理測算每類項目應給予的補助數額并按期撥付資金；要通過項目驗收、效益考核和經驗總結等程序對每個項目進行全過程跟蹤的監督管理。最后，對轉移支付的執行效果，要建立專門的績效考評體系和一系列量化指標，對其社會效益和經濟效益進行考察評價，以保障實現轉移支付資金運用的政策目標。

我國轉移支付制度改革的具體措施

（一）完善客觀因素法為依據的轉移支付以改進公式和方法

公式法使用的目的在于實現公平和均衡，同時給予地方在增加稅收努力方面適當的激勵。我國目前采用的因素法對地方財政的財政能力、財政需求和調整系數進行測定，對于地方政府有了更多的透明性。對財政能力的測算應考慮影響該地區財政收入的各個因素，如社會總產值、國民收入、稅源、稅基、稅率的發展變化等。財政需求上要考慮人口、面積、交通、公共服務水平等條件的影響。調整系數則要根據本地自然、社會、經濟等多方面因素作用下的實際狀況來確定。這些因素都是客觀存在的，是為各地區所共同認可接受的。使用客觀因素法來確定轉移支付比較科學合理，既可以減少區域間人為因素的盲目攀比，又便于實施執行。

轉移支付公式的設計盡可能多考慮地方政府不能直接控制的變量，考慮那些反映各地收入能力和支出需要的客觀因素，比如人口、GDP總量、自然因素等，而盡量少考慮那些地方政府可以直接控制的變量。可以嘗試先衡量某地區的稅收基礎，再確定該地區與其他各地區稅收基礎水平之間的比例關系，進而以這種比例關系為基礎，進行轉移支付的資金分配。通過合理設計的公式和方法，就不會出現扭曲地方政府的稅收或支出行為。

（二）優化財政轉移支付結構

進一步優化我國國內財政轉移支付制度，基本思路在于擴大均等化轉移支付和特定政策目標聯系的專項轉移支付的規模，消除非規范化的稅收返還等補助形式，將轉移支付的重心由稅收返還和專項轉向一般性轉移支付。

1.壓縮稅收增量返還，擴大一般性轉移支付。加大并規范一般性轉移支付，控制專項轉移支付規模。綜合考慮人均收入、公共服務成本、主體功能區建設等多種因素，完善轉移支付因素法計算公式，逐步縮小地區間財力差距，實現地區間基本公共服務均等化。同時，在保持分稅制框架基本穩定前提下，完善中央與地方共享稅分成辦法，適當提高中央財政集中程度，繼續加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財政支持力度。具體措施可以是根據中央財政收入增量中的比例和增長速度，制定一個中長期的增長目標和資金來源擴展計劃，逐步擴大均等化財政轉移支付制度的作用。

2.調整優化專項轉移支付結構。建立嚴格的專項轉移支付項目準入機制，減少專項轉移支付項目的隨意性和盲目性，嚴格按照預算級次編報專項轉移支付預算，完善專項轉移支付監督體系。突出專項轉移支付重點，加強對新農村建設、大江大河治理、自主創新能力提高、扶貧開發投入等方面的轉移支付力度。

在借鑒國外經驗的同時，必須結合我國具體國情，采用定性和定量分析相結合的辦法，設計出適合我國實際的規范化轉移支付制度。總之，建立規范化的轉移支付制度是一項政策性、技術性都很強的工程。

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