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關鍵詞：公共財政支出;政府職能轉變;結構優化

內容摘要：由于公共財政支出的結構不盡合理，還存在諸如行政成本過高等問題。文章指出，公共財政支出結構和規模的優化成為轉變政府職能，解決目前政府職能中依然嚴重的“越位”、“錯位”、“缺位”等問題的關鍵。轉型時期我國政府職能開始發生重大轉變,以建立廉潔、高效、靈活的政府為主要目標，逐步從經濟建設型政府轉變為公共服務型政府。近年來政府收入的快速增加，為政府職能的轉變提供了重要保障。

改革開放以來，以發展經濟為導向的政府職能定位體現了經濟建設型政府的特征。發展經濟成為政府的首要職能，政府以經濟建設主體的角色直接介入微觀經濟過程，有限的政府資源主要用在了經濟建設方面。隨著我國社會主義市場體制的不斷完善和國民經濟的日益發展，十七大正式提出了政府轉型的目標：建設服務型政府。而公共財政是構建服務型政府的物質基礎，起著重要的支撐作用，體現著執政能力建設的成效。因此，公共財政支出的合理分配是政府職能轉變的基礎，也是構建公共服務型政府的重要內容。

政府公共財政支出與政府職能轉變的關系

通過建立公共財政體制，把公平、公開、規范的原則貫徹到財政資金使用的全過程，充分發揮公共財政在縮小收入差距、保障社會公平、促進經濟協調發展等方面的職能作用，保障和推進經濟社會全面、協調和可持續發展。公共財政所履行的收入和資源配置職能是以政府與市場活動邊界的準確界定為前提的分配。市場機制無法解決或解決不好的，屬于社會公共領域的事項，公共財政原則上必須介入。因此，公共財政主要致力于解決資源過度開發、自然環境不斷惡化、貧富兩極分化等問題，在解決市場失靈的同時防止行政失效。公共財政所追求的是社會全面、協調的發展，以滿足社會公共需要和社會公共利益為宗旨，促進經濟、社會和人的全面發展。公共財政為政府職能轉變提供制度保障。首先，健全公共財政制度是財政部門的職責所在；其次，改革收入分配制度和健全社會保障制度，是公共財政直接參與的重要內容；最后，完善民主權利保障制度、健全法律制度以及完善司法體制機制，需要公共財政發揮保障作用。由此可見，通過公共財政而建立起的制度性保障，是政府職能轉變的基礎。

我國政府公共財政支出結構存在的問題及其影響

公共財政支出是以政府為主體，以政府的事權為依據進行的一種貨幣資金的支出活動。如果政府以一定的數量和質量向公民提供產品和服務，那么公共財政支出實際上就是執行這些政策所必須付出的成本。公共財政支出是政府政策選擇的反映，通過公共財政支出分析，可以對政府是否或在何種程度上對納稅人負責做出更好的判斷，而公共財政支出分析的最終目的則是為了改進公共財政支出管理。

（一）財政支出水平下降影響政府調節社會公平的能力

當前，我國正處于體制轉軌時期，由于分配關系尚未規范，政府支出絕對額雖然逐年增加，但政府支出占GDP比重，從1995年到2007年均呈下降趨勢。據測算，財政支出占GDP的比重1995年為27.2%，2001年為22.4%，2004年為16.6%，到2007年已降為11.7%，近年來雖然有所增加，但也只有20%左右。而發達國家財政支出的規模平均達到了GDP的40%左右，一些轉軌國家中央財政支出占總支出的比重平均也達到了60%，即使是一些中東歐等轉軌國家2007年分別平均達到了42%和33%。

根據瓦格納法則，當國民收入增長時，財政支出會以更大比例增長。隨著人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重將會提高，這就是財政支出的相對增長（見圖1）。瓦格納是在對歐洲國家和美國、日本等國的資料進行分析后得出這個結論的，他認為這種財政支出增長的趨勢可以從政治因素和經濟因素兩個方面加以解釋。隨著經濟的工業化發展，市場中當事人之間的關系也愈加復雜，由此引起對商業法律和契約的需要，要求建立司法組織，這樣就需要增加政府公共支出，此為政治因素。經濟因素是指工業發展帶來人口居住密集化，由此將產生外部擁擠性等問題，需要增加公共部門進行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增長會以超過GDP上升的比率而增長。可見，無論經濟因素還是政治因素都與政府管理和服務有關，瓦格納的公共支出理論為許多國家的經濟發展資料所證實。而我國低水平的財政支出格局與國際上財政支出比重日益上升的趨勢相悖，已經嚴重制約和影響了政府正常履行職能，難以確保包括政府轉移支出在內的社會公共性開支的最低資金需求。這就表明，當前我國財政的轉移支出職能非常弱化。

我國社會成員收入差別持續拉大，國家公布的基尼系數是0.47，已超越了0.4的警戒線。城鄉差別和地區差別等社會差別也不斷拉大。“據有關學者測算，2004年，中國名義城鄉收入差距為3.2∶1，但是如果將社會保障、公共醫療和公共教育等因素考慮在內，城鄉實際收入差距已達5∶1到6∶1。依照這個分析，公共服務因素在城鄉實際收入差距中的比例占到30%-40%。”因此，公共服務供給的弱化和收入差別的持續擴大，使得社會公平問題日益凸顯。

（二）政府財政支出格局中“越位”、“缺位”問題突出

由于長期實行計劃經濟體制的慣性，未能迅速有效界定政府在市場經濟條件下的職能，使政府仍然在許多方面繼續延用計劃經濟時期的做法，政府大包大攬的局面仍然未得到根本改變，這從政府財政預算支出內容仍然看得出。在市場經濟條件下，建立較為完善的社會保障體系顯得日益迫切和重要，正如世界銀行2005年年度發展報告指出的：“中國在未來的發展中，如何建立一個既充滿競爭、又充滿關懷的社會是政府面臨的一項重要任務”。“但從當前的現實看，對于社會養老保險、失業保險這些事關社會穩定大局的事情，并沒有完全納入財政分配管理范圍，籌資渠道不順，社會保障資金供給不足，長此以往，將會對社會經濟的協調發展和體制轉軌帶來不利影響。”

（三）財政自身管理機制不完善

在預算管理上，預算編制不細，預算的編制審核一直采用以增長比例確定總量增長的辦法，財政支出的安排長期存在切大塊直至執行中頻繁追加的問題，即使有些地方實行了“零基預算”，卻不夠規范，缺乏科學性和嚴肅性，漏洞較多。在預算的完整性上，由于部門利益的驅使和管理措施不到位，預算外資金并未作為財政性資金實行嚴格意義上的收支統管，財政預算僅僅包括了預算內收支，預算外收支分散于各部門和單位，成了財政難以掌握的“第二預算”。另外，我國財政預算執行工作透明度不高，導致有關部門和人員在資金分配和使用時自由裁量權過大；各級人民代表大會及其常委會對各級政府的財政預算及其執行情況，尚未形成真正意義上的監督制約；財政監督檢查還沒有滲透到財政性資金使用的各個環節，存在著真空。

我國公共財政支出結構優化調整策略

從經濟發展要求看，我國財政支出結構優化調整的重點應集中在以下幾方面：

（一）加強公共財政的公共性開支且嚴控不合理的財政支出項目

社會公共性開支主要包括科技、教育、衛生和社會保障、環境保護等代表社會共同利益和長遠利益的支出，是市場經濟條件下國家財政支出結構中一項重要的支出，而且隨著經濟的發展和國家財力的增長，該項支出所占的比重呈上升的態勢。這些方面的支出關系到經濟的發展和和諧社會構建，因此在公共財政支出上應給予更多的傾斜。與此同時，要嚴格控制不合理的開支項目，使財政發揮其最大的效用，這不僅可以優化財政支出結構，同時也可以提高財政支出的效益。

（二）加強規范與監督財政支出行為

首先是充分發揮各級人民代表大會的監督作用，使從編制預算、審核預算，到執行預算和決算，人大的監督作用越來越明顯，財政支出越來越規范；應盡快修改《預算法》，增加財政違法責任追究、確保對困難地區的轉移支付等條款，用法律維護財政的嚴肅性。其次是發揮審計、會計等中介機構和各預算執行單位的監督作用，加強各級審計部門的監督。凡是財政涉及的地方，都必須審計，對有關單位和個人，實行問責制度。由于預算資金最后是由具體的部門來實施的，其執行結果直接關系到財政資金使用的規范性、效益性、公平性，必須加強部門預算執行的檢查和監督，加強財會人員的法制和誠信教育。再次是發揮財政部門的監督作用。財政部門是代表政府進行財政資金分配與管理的執行機構，對財政資金分配具有最直接的職責，當然也最了解財政資金支出的有關動態信息，因此這是有效防止支出“越位”、“缺位”的關鍵所在。

（三）完善公共財政預算管理體制

國外財政實踐表明，公共財政模式與預算體制密不可分，即政府預算制度為該模式的形成和存在提供了基礎形式。一是公共財政預算體制從基數法預算體制逐步調整為零基預算體制。基數法在一定程度上缺乏科學性和剛性，而零基預算只以社會經濟發展的預測為依據，不考慮以前的財政收支情況，具有以下優點：一方面可提高預算編制的公開性和透明度，有利于促進財政資金分配的規范化、程序化；另一方面可以優化支出結構，這對確保地方財政的預算收支平衡起著重要作用。二是全面推行政府采購制度。從國外經驗看，政府采購制度的主要功能是發揮宏觀調控作用。因此，我國的政府采購應有意識地發揮宏觀調控作用，大型采購項目應更多地分配給欠發達地區，還有一些產品采購項目可更多地分配給需扶持的國有企業。“這樣做比單純撥付資金更有價值，而且可以改變過去財政支出一撥了之、管理粗放的狀況，可提高財政資金的使用效率。”同時，還可以避免公共資金使用者與最終商品和勞務提供者“合謀”。三是推行國庫集中收付制度（會計集中核算）。國庫集中收付制度是按照國際慣例，公正、公開、公平地優化政府收支行為，提高其效率。這是我國公共財政的改革取向。

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