各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點。現就試點工作提出以下指導意見：

一、基本原則

新農保工作要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的要求，逐步解決農村居民老有所養問題。新農保試點的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。一是從農村實際出發，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應；二是個人(家庭)、集體、政府合理分擔責任，權利與義務相對應；三是政府主導和農民自愿相結合，引導農村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法，對參保居民實行屬地管理。

二、任務目標

探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

【摘要】自改革開放以來，我國的養老制度也快速發展，人社部門和養老保險機構都做了大量的工作，參保人數持續穩定的增加。但近年來，由于多種原因，斷保現象愈來愈嚴重，據統計僅在2014年斷保人數便達到了380萬人。“斷保”現象的存在不僅影響著社會養老保險的覆蓋率，還影響的人民群眾的切身利益。本文分析了“斷保”現象產生的原因及危害，并提出了相應的解決方法。

【關鍵詞】企業職工；斷保現象；養老；社會保障

養老保險是社會保障的重要組成部分，這不僅關乎人們的利益保障，更關乎社會和諧。職工養老保險斷保問題普遍存在，它不只是存在于部分企業或部分地區，而是具有社會普遍性。但“斷保”現象依然沒有引起人民群眾的關注，所以在以后的發展路途中，要加強對斷保的重視，這需要政府、企業、職工的共同努力。

一、斷保現象產生的原因

（一）企業員工意識薄弱。在進入企業后職工會與公司簽訂關于養老保險的合同，這時便創立了個人養老賬戶。在離職后，很多年輕人覺得自己還年輕，再加上麻煩的程序，會讓他們放棄繼續繳納養老保險。再者由于社會壓力過大，很多人會覺得繳納養老保險會消耗自己的流動資金，對于很多下崗人群來說，他們缺乏經濟來源，往往生活費用都無法解決，更沒有能力去繳納保險費用。另外很多員工對養老保險制度只是一知半解。企業養老保險政策明確規定了領取養老保險的條件：1.本人達到法定退休年齡并辦理了退休手續；2.所在單位和個人依法參加基本養老保險并履行繳費義務；3.個人累計繳費時間滿15年。但很多人對這個政策會又理解上的偏差，認為只要繳夠了15年便可以了，于是很多人繳夠了15年便放棄了繳納養老保險，但這時還沒有到退休年，由此導致自己的賬戶變成了空賬戶。由于退休年齡的延遲，還存在職工認為繳納養老保險劃不來，繳納三四十年的養老保險只能享用10年左右。這么算下來不如將前放入銀行卡里或者用來投資。由于種種個人原因，“斷保”現象變得越來越嚴重。（二）缺少有效的監督制度。在面對越來越嚴重“斷保”現象時，政府并沒有積極采取合理的措施。現代我國的社會保障制度還不夠完善，管理也不到位，導致社會保險的基金征繳單位、執法單位還有經辦部分間的責任不清，在發生問題后，誰都不想承擔責任，工作分配不夠合理、細化。很多地方政府為了提高個人政績便一味的縱容一些私有企業拒繳養老保險的現象。在社會上沒有營造起透明的監督環境，導致很多企業趁機鉆空。不利于公眾的有效監督。政府作為維護社會公平和諧穩定的重要一部分并沒有明確其責任。（三）企業管理不足。存在很多企業往往只以經濟發展為主要目的，對于發展經濟以外的任務都會有所忽略。尤其是中小型企業，企業內制度極為不完善。更有一些勞動性密集的公司為了謀求公司生存，存在不給員工繳納或少繳納養老保險的問題，甚至不會在公司設有專門的社保專員。另外企業內部隨著經濟制度改革的深入進行,經濟構造及所有制構造都在加速轉型,非公有制的企業數目都在快速增加，上述提到很多地方政府會縱容當地私營不繳養老保險的現象，這就促使越來越多的企業朝著這個方向發展。在面對企業內部體制改革時，存在很多員工一次性買斷工齡或者留職停薪等，企業對于這種無關企業利益的現象不會嚴加管理，致使斷保問題進一步的嚴重。

二、斷保現象的影響

各街道（鎮）人力資源社會保障服務中心：

為加快建立覆蓋城鄉的社會保障體系，根據市城鎮居民養老保險工作領導小組和區政府的工作部署，決定從即日起開展城鎮居民養老保險參保登記工作，現就有關事宜通知如下：

一、工作步驟及時間安排

（一）動員部署

時間安排為10月13日。對各街鎮相關工作人員及協辦員進行城鎮居民養老保險業務培訓，傳達學習全區城鎮居民養老保險動員大會精神，認真學習《市歷城區人民政府關于城鄉居民社會養老保險實施方案》，熟練掌握城鎮居民養老保險的基本政策及參保登記工作中的各項業務。

（二）村級參保材料收集

摘要:目前我國社會老齡化形勢越來越嚴峻，我國老齡化分布農村程度遠高于城鎮，這也帶來了農村老年人口的養老問題。由于中國農村一直繼續沿用傳統的家庭養老模式，導致老年人的生活保障一直不能穩定下來，還有老年人的收入低甚至沒有收入，但城鎮的老年人情況沒有農村老年人這么嚴重。在中國現在經濟迅速發展的情況下，農村的年輕勞動力往城市聚集，農村家庭大多數都是空巢老人，傳統的家庭養老模式受到破壞，導致農村老年人的生活條件越來越差。很多農村老年人養老問題無法解決，日常生活無依無靠，特別是高齡老年人體弱多病，導致很多家庭因照顧老人糾紛不斷。

關鍵詞:新農保;農村居民;養老質量;影響

國務院在2009年9月正式啟動了新農保全國試點工作。《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(以下簡稱《意見》)(國發［2009］32號)中規定，新農保目標試點是建立政府補貼、個人繳費以及集體補助相結合的新農保制度，實施個人賬戶和社會統籌相結合，與社會保障政策措施相聯系有家庭養老、社會救助、土地保障等，保證在農村地區生活的老年人群體能夠得到最低生活保障，符合參保要求需滿足以下條件:①非在校學生;②未參加城鎮職工基本養老保險;③戶口為農村居民;④16周歲以上。對于年滿60周歲、在農村有戶籍的老年人未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，中央確定的基礎養老金標準為一人一月55元，個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。《意見》明確要求2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，逐步擴大試點，要求要在2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

一、新農保對農村居民養老質量研究

文章使用的數據來源于中國健康與養老追蹤調查(CHARLS)，具有綜合性特征，通過分層抽樣方法，將我國28個省、市及自治區都納入統計范圍之中。CHALRS研究老齡健康問題，對45歲及以上中老年采用隔年追蹤觀察，從而獲取高質量微觀老齡健康數據，定期補充年輕樣本(Chenetal．，2015)，以此分析老齡健康分部。數據中對受訪人員基本收入、就業能力、健康狀況等進行詳細的記錄、說明，宏觀強調了經濟政策、社會保障政策等對老年群體的影響。(一)有效提升農村地區老年人收入水平。從CHARLS獲取的數據得知，在新農保中已經明確規定，60歲以上參與保險的老年群體能夠得到每年900元的穩定收入。這一數值對于大多數小康以及小康水平以上的家庭而言或許無足輕重。但是對于生活中沒有穩定資金來源、生活水平較為低下的農村地區老年群體而言，這便是一筆至關重要的收入。由此可知，新農保的實施對于農村地區的老年群體的直觀性影響便是能夠直接提升參保人的生活收入，提升老年群體的生活預算，增強農村地區的消費水平等。新農保的實施是十分明顯的“蝴蝶效應”，以900元的生活補助，轉變區域內的經濟發展節奏。(二)關于農村社保與居民消費影響機理的研究。1．收入預期效應。李云峰(2019)利用CHFS數據研究農村養老保障對農村家庭幸福感的影響。在研究中看出，農村地區老年人養老階段如若具有穩定的資金保障，能夠有效提升農村地區老年人的生活幸福感。幸福感的表現與地理位置之間也存在明顯的聯系，我國西部、西北部地區的數據分析則尤為明顯。王成勇(2019)在2015年CHARLS基線調查數據發現，在農村地區參加新農保的老年群體生活質量出現了明顯的變化，且參加新農保的老年人幸福指數較高，其生活中的消費水平與消費能力明顯提升。農村地區老年人的生活得到基本保障的同時，受到消費傾向作用影響，推動老年消費者能力的提升。社會保險制度能夠提升老年群體的消費水平，增加農村居民的消費意愿，對未來預期收入具有促進作用。“個人集資、集體補助、政府補貼”的社會養老保險制度是新農保實行的。將農村地區的貧困問題順利解決才能夠轉變積貧積弱、因病返貧的重要社會問題。精準扶貧的重要方面之一為農村醫療，我國農村醫療保險以國情出發，各地區呈現不同特點。現階段我國農村地區的精準扶貧政策中需要以醫療衛生事業建設為基礎，正確認知這一制度取得的良好成效，并且認識到其中存在的隱患和問題，幫助眾多農村地區的居民實現健康生活、小康生活的目標。此外，各地經濟發展水平差異、區域內部勞動力不斷分化阻礙農村醫保的實施，醫療保險的需求和逐漸變化，建立具有整體性和針對性的醫療保險制度是我國精準扶貧中醫療衛生環節的重中之重。2．再分配效應。新型農村養老保險的再分配效應和社會穩定效應為農村居民就醫提供了極大地便利條件。農村社會養老保險的本質是“劫富濟貧”。政府的稅收收入大部分來自高收入居民，而中央財政支付的地方財政供養補助和基礎養老金則獨立于參保人的收入，是政府對參保人的轉移支付。社會協調作為政府財政補貼的形式之一，能夠有效反應同一階段中不同個體分配與再分配之間的變化。農村地區養老保險制度實施的顯著功效是調節不同區間內收入群體的經濟收入水平、消費水平，有利于縮小東西部地區的經濟差異，提升居民的消費信心。新農保的收入調節功能，協調低收入群體和高收入群體的收入水平，激發居民消費動力，從而減少代際轉移和降低了預防性儲蓄。農村地區的消費水平上升，居民生活質量提高，同時帶動了區域經濟發展。轉移支付對于區域內的收入差異具有積極作用，促進高收入者和低收入者邊際消費的轉變，進而能夠完善我國區域內的消費傾向，緩解人們的儲蓄熱情，擴大農村地區居民的消費能力。3．風險的保障效應。農村老年居民的消費滿意度增強，跟新農保制度的風險保障效應和土地保障效應有很大關系，能夠降低居民的心理不確定性，增強農村居民的消費意愿［1］。穩定的資金保障能夠降低預期消費的不確定因素，以理性消費和穩定消費為基礎的消費活動能夠實現農村地區資金流轉;與此同時，也能夠降低當下消費，增加農村地區居民存款，減少農村地區老年群體的不確定心理，以降低老年居民對消費需要的遏制，提高老年居民的消費預算和消費滿意度。新農保中的個人存款效屬于參保人個人賬戶的一部分，指的是同一社會個體在不同時間階段中的分配與再分配工作。在眾多消費者的消費理念中，對于具有較大風險的預期收入并不能帶來消費者穩定的消費理念，而是會出現“小心翼翼”的消費行為，但農村老年居民很滿意穩定性收入所得效應、缺少長遠消費觀，加之農村地區老年人的收入來源十分不穩定，我國相應的改革措施幾經變化，導致老年人群體對預期消費的信心降低。這種不確定性的增加，促使老年群體增加儲蓄金額，減少消費數目。

二、關于新農保與居民消費的影響研究

摘要:“農民工”是指擁有農村戶口和擁有承包土地，進入城市后從事非農產業的人員。所謂的“斷保”是指除依法享受基本養老保險而不需繼續繳納保費的退休人員以外，已參加養老保險的人員由于各種原因暫時中斷繳納保費的現象。

關鍵詞:農民工;斷保;對策

據統計，中國有27395萬農民工，這些農民工大多集中在二三產業當中，尤其以制造業、建筑業、批發零售業、交通運輸業、住宿餐飲業為主。其中1．68億人在城鄉間頻繁流動，7867萬人涉及跨省流動。截止2013年末，全國參加城鎮職工基本養老保險人數為32218萬人，其中累計有3800萬人中斷繳納社會保險。斷保人群主要集中在靈活就業人員和建筑工人等職業不穩定、流動性較大的農民工群體。本文就以青島市的農民工為調查對象，試圖摸清農民工斷保的原因與規律，以便尋求出降低農民工斷保的措施。

1農民工養老保險從退保到斷保

早在2009年，媒體就曾報道出珠三角地區出現了農民工“退保潮”。每逢春節返鄉時，珠三角的外來務工人員就主動將自己養老保險個人賬戶中的資金提取出來。這種將個人賬戶中部分養老金提取出來的現象被稱為“退保”。但是2011年7月《社會保險法》的正式實施，規定參保者只有到達法定退休年齡才可以提取個人賬戶中的資金，否則只能轉移接續。至此“退保”現象退出了歷史舞臺，取而代之的是大量農民工中斷繳納養老保險，從此“斷保”現象出現。

2農民工斷保原因

摘要：我國農村社會養老保險不能順利開展的直接原因在于農保制度供給不力，如相關制度未能及時修訂等。當前，由于農民分化為純農戶、農民工和失地農民，在制度供給上也應針對不同農民實行分類制度保障，只有這樣才能更好地保障農民老有所養。

關鍵詞：農村社會養老保險；制度供給；分類保障

2007年8月，勞動保障部聯合民政部、審計署《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》，要求對農村社會養老保險(以下簡稱“農保”)工作進行清理，理順管理體制；對農保基金進行全面審計，摸清底數，并研究提出推進農保工作的意見。這標志著自1998年以來停擺十年的農村社會養老保險有“復蘇”的跡象，探索低參保率的制約機制必將有利于農保的“復蘇”。

一、農保低參保率的直接原因：制度供給不力

以什么樣的制度規范農民參保會有不同的效果。以“新農合”和“農保”相比，前者得到了農民的普遍擁護，參合率達到90%以上，基本實現了全覆蓋；而后者卻始終在低水平徘徊。制約農民低參保率的原因是復雜的，但制度供給的匱乏無疑首當其沖。

第一，《基本方案》未充分體現政府的經濟責任，制約了農民參保。當前我國農保實施的根據依然是1992年由民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》)，其規定“資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。個人交納要占一定比例，集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付，國家予以政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現”。也就是說農保繳費主體是農民、集體與國家，不過后兩者作用的發揮都依賴于強大的鄉鎮企業經濟體。但自市場經濟體制改革以來，鄉鎮企業大多改制為民營企業，這就導致農保中“集體補助為輔”在許多地方成為空話，“國家予以政策扶持”也沒了載體，結果農保成為農民的自我養老保障。這嚴重地阻礙了農保的發展。從現存5000多萬參保農民大多具有集體補助也可反證，僅靠農民自身不可能真正實現農保的發展。

各市、縣（市）勞動和社會保障局、財政局：

根據《省政府關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（蘇政發[**]40號）有關規定，現予全省個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費基數并就有關問題通知如下：

一、**年全省在崗職工平均工資為23782元。

二、**年7月1日至2008年6月30日期間，全省個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費基數為上年度全省在崗職工平均工資，即月繳費基數為1982元。

三、個體工商戶和靈活就業人員按全省在崗職工月平均工資繳費確有困難的地區，根據當地實際情況，月繳費基數可適當下浮，但不得低于全省在崗職工平均工資的70%，即月繳費基數1387元。

四、各地要認真貫徹《省政府關于貫徹國務院進一步加強就業再就業工作通知的實施意見》（蘇政發[**]24號）精神，落實對持有《再就業優惠證》的就業困難人員靈活就業后的參加社會保險有關補貼政策。

摘要：中國農村正處于劇烈的社會轉型期，農村原有的養老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成。本文簡要回顧了我國農村養老保險制度在我國的發展變遷過程，就新型農村養老保險制度的創新性進行了分析。但是，新型的農村社會養老保險制度的實施又面臨一系列障礙，需在今后推進新農保制度建設時進一步改進。

關鍵詞：新型農村養老保險制度，政府責任，制度銜接

國家統計局根據2005年全國1%人口抽樣調查數據推算，鄉村總人口為7.2億人；全國農村60歲以上人口大約1億。截止到2008年末全國參加農村養老保險的總人數也為5595萬人，農村養老保險覆蓋面不足10%，2008年底有512萬農民領取了養老金，相當于全國僅僅有5%左右的老人領到了退休金。我國傳統的農村養老模式如土地養老，家庭養老也在城鎮化的過程中慢慢地削弱。伴隨著城鎮化過程出現的是種種難題，如人口老齡化現象，空巢老人現象，種種問題給我國的農村老人養老提出了新的挑戰。農村社會養老保險制度，有助于解決農村養老困境，消除農民的養老的后顧之憂，是中國建立覆蓋城鄉社會保障體系的組成部分，也是整個國家朝著社會公平正義、破除城鄉二元結構，逐步實現基本公共服務均等化的一項重要舉措。

一、中國農村社會養老保險制度的變遷歷程

我國正式的農村社會養老保險制度最早是由民政部負責的，1992年民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(民辦發[1992]2號)，我國開始了農村養老保險制度的建立。1998年，轉由勞動和社會保障部承擔。1999年《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》文件指出，當時我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件，進行清理整頓，停止接受新業務，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險。至此，涉及億萬農民的農村社會養老保險制度處于收縮徘徊狀態。2007年勞動與社會保障部《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》(勞社部發[2007]31號)，提出推進新型農保試點工作的指導原則、辦法、試點選擇。選擇城鎮化進程較快、地方財政狀況較好、政府和集體經濟有能力對農民參保給予一定財政支持的地方開展農保試點，為其他具備條件地方建立農保制度積累經驗。根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點。2009年試點范圍為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，到2020年前基本實現全覆蓋。

二、“新農保”制度的創新點

為進一步貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉發展，完善社會養老保障體系，實現社會養老保險制度轉移銜接，根據《泰州市城鄉居民社會基本養老保險辦法（試行）》（泰政發〔2008〕192號）文件精神，結合本市實際，對我市農村社會養老保險（簡稱“老農保”）、新型農村社會基本養老保險（簡稱“新農保”）、城鄉居民社會基本養老保險（簡稱“居保”）、企業職工基本養老保險（簡稱“企保”）相互轉移銜接工作，提出如下意見：

一、農村社會養老保險與城鄉居民社會基本養老保險的轉移銜接

按《*市農村社會養老保險暫行辦法》（興政發〔1995〕56號）參加“老農保”的人員，符合“居保”參保條件的，本人自愿，可將“老農保”關系轉移參加“居保”。

（一）未享受“老農保”養老待遇人員，本人可申請退出“老農保”，參加“居保”。將“老農保”個人賬戶積累總額按“居保”繳費基數和繳費比例向前折算繳費年限，折算的標準不得低于轉移當年最低繳費標準；若按最高繳費標準折算后，“老農保”個人賬戶仍有余額的，余額部分一次性退給個人。到達享受養老待遇年齡時，按“居保”規定計發養老待遇。

（二）已享受“老農保”養老待遇，年齡在70周歲（含70周歲）以下的人員，本人申請，可將原計算“老農保”養老待遇時的個人帳戶積累總額減去已領取養老金本金后的余額，作為參加“居保”的繳費額，按上述“折算”的辦法參加“居保”；個人帳戶所剩余額不足轉移當年“居保”15年繳費額的，由參保人補足。

不愿轉入“居保”，也可以在保留“老農保”關系的同時，再一次性以補繳15年保險費的方式參加“居保”。辦理養老待遇領取時，二種待遇分別計發，同時享受。

一、城鄉統籌背景下農民工養老保險關系轉移接續的特點

據《2012年全國農民工監測調查報告》資料顯示，2012年全國農民工總量達到26261萬人，比上年增加983萬人，增長3．9%。其中，外出農民工16336萬人，增加473萬人，增長3．0%。本地農民工9925萬人，增加510萬人，增長5．4%。①農民工在轉移過程中呈現出以下特點:

(一)外出農民工參加養老保險的比例偏低，但轉移接續需求巨大從2008年至2012年，外出農民工參加養老保險的比例分別為9．8%、7．6%、9．5%、13．9%和14．3%。近五年，外出農民工參加養老保險的比例雖然從9．8%提高到14．3%，但是參保比例仍然較低。根據農民工數量測算出，2012年外出農民工參加養老保險的人數約有2336．05萬人。而對于城鎮職工基本養老保險制度，全國跨省轉移基本養老保險關系的約有114．7萬人次，轉移基金約178．6億元。②從以上對比可看出，外出農民工養老保險關系轉移接續的工作量巨大。

(二)跨省外出的農民工數量減少，農民工以跨省外出為主的格局改變根據國家統計局的數據，2012年在外出農民工中，在省內務工的農民工8390萬人，比上年增加772萬人，增長10．1%，占外出農民工總量的52．9%;在省外務工的農民工7473萬人，比上年減少244萬人，下降3．2%，占外出農民工總量的47．1%。在省內務工的比重比上年上升3．2個百分點。③2011年，去省外務工人數減少，改變了多年來跨省外出農民工比重大于省內務工比重的格局。

二、城鄉統籌背景下農民工養老保險關系轉移接續過程中遇到的問題

(一)部分農民工重復參保，轉移接續利益受損