[摘要]隨著我國社會人口老齡化和退休人員養老金水平的提高，養老保險基金收支矛盾日益突出，需要進一步探討養老保險基金的統籌與平衡，提高其利用率。理論上可以通過國際比較分析，借鑒經驗，從養老保險基金區際、代際統籌與平衡兩個角度來尋找擺脫危機的對策。

[關鍵詞]社會保障養老保險養老保險基金統籌與平衡

21世紀，我國已步入人口老齡化社會,2000年我國60歲以上的老年人口已達1.3億，占總人口的10.2%,并以每年3%的速度遞增。隨著老齡化人口比例的攀升，養老保險負擔系數也隨之提高,加上預期的人口壽命延長、養老保險待遇不斷提高、城市大量在職職工提前退休、基金收繳率下降、養老保險基金管理不善等諸多因素,我國正不可避免地面臨著嚴峻的養老保險平衡危機。

目前，我國在確保離退休人員養老金按時足額發放的同時，養老保險基金收支不平衡、資金短缺的現象日益突出，這一問題的存在，直接影響著我國養老保險制度的運行及其作用的發揮，因此探討我國養老保險基金的統籌與平衡，提高養老保險基金的利用率顯得尤為迫切。

一、社會養老保險制度及保險基金概述

現代社會，養老保險是國家社會保障制度重要組成部分，即國家通過立法強制建立養老保險基金，勞動者達到法定退休年齡并退出勞動崗位時，可以從養老保險基金中領取養老金，以保證其基本生活的一種社會保險制度。目前，世界各國實行養老保險制度主要有三種模式：

【摘要】確保企業離退休人員養老金按時足額發放的核心問題是要有穩定可靠的資金來源。然而，當前一些地方的養老保險基金面臨著十分嚴峻的形勢，需要認真分析存在的問題，及時研究解決的對策。

【關鍵詞】養老保險基金問題對策

一、當前面臨的問題及原因

一是國有、集體企業參保人數大幅度下降。前段時間，各地養老保險通過擴大覆蓋面，參保人數有較大幅度增加，這主要表現在非公有制企業。隨著鼓勵和支持非公有制經濟發展的政策措施出臺，各地非公有制經濟得到較快發展，其參保人數占參保總數的比例上升較快。據調查，浙江湖州市由1999年的10％上升到去年的40％。但國有、集體企業的參保人數卻大幅度減少。去年湖州市國有、集體企業參保人數占全市參保總數的比例，由1999年的85％下降到去年的58％。據統計，去年該市278家企業24055名職工實現了勞動關系的轉換，其中離開企業的有16600多人，留在企業的只有4916人。同時，該市三資企業的參保人數這兩年一直只占全市參保總數的2％，沒有增加。

二是養老保險沒有實現真正意義上的全覆蓋。調查表明，各地國有、集體企業使用的本地籍農村勞動力、外來勞動力，特別是建制鎮以上辦理工商注冊登記的各種所有制企業及其職工、城鎮個體工商戶及其雇工、城鎮自由職業者，并未全部納入養老保險覆蓋范圍。如對湖州市區8家民政福利企業、60家股份制企業的參保情況調查顯示，共有職工16753人，參保的僅有3366人，占職工總數的20.1％。

三是中斷繳費人數增加。隨著企業改制力度的加大，近年來，各地中斷繳費的職工急劇上升。據調查，湖州市去年中斷繳費24117人，比1999年的16383人增加了7734人，增幅472％。其中市區中斷繳費12232人，比1999年的9420人增加了2812人，增幅30％。市區中斷繳費的人員中，男性為6933人50歲以下6525人，50歲以上408人，女性為5299人40歲以下4782人、40歲以上517人。

一、我國養老保險基金迫切需要投資

養老問題是任何一個社會、任何一個人都無法回避的問題。基于養老的風險性和社會性，為保證人們退休后的生活水平，通常以養老保險的形式籌集養老保險基金，最終以養老金的形式返回到養老保險的受益人手中。因而，償付能力的充足性是養老保險基金的根本問題，投資成為養老保險基金的迫切需要。

1.巨額隱性債務問題需要解決。在我國現行的基本養老保險的“統賬結合”籌集模式下，社會統籌賬戶由企業繳費；個人賬戶按照職工工資繳費比例建立。企業繳費率由各省政府自行確定，不超過企業工資總額的20%.但在實行該體制以前，已經退休的職工和在現收現付的舊體制下已經工作一定年限的在職職工，都沒有時間或沒有足夠的時間為個人賬戶積累資金。這勢必造成了目前基本養老保險收不抵支和個人賬戶“空賬運行”的現象。據統計，在退休人員每年以6%的速度遞增的情況下，全國養老保險基金缺口已經從1998年的100多億元增加到2003年的400億元左右。改革遺留下的隱性債務日益加劇。其中導致基金缺口的原因是：一是退休年齡偏低；二是待遇水平偏高。

2.社會老齡化問題需要漸漸化解。在進入本世紀，我國60歲和65歲以上人口分別占到全部人口10%和7%，被認為是我國人口老齡化進入一個新階段。據測算，我國老年人在2015年前后將高達2億，在老齡化高峰時我國老年人將在4億以上。然而，我國今天國民經濟生產總值只占世界的3.8%，卻要負擔著世界20%的老人乃至1/4（25%）的老人。我國在職職工與退休職工的比例是：2000年為5：1.2001年為4.1：1；預測2020年為2.2：1，2030年下降為1.8：1.據預測，2030年左右我國退休高峰（60歲以上人口約占33500萬，約占總人口的27%）來臨時，退休費將占工資總額的36%，高出國際公認的26%的警戒線10個百分點。目前正不斷擴大的老齡化危機，對存在缺口的養老保險基金來說是雪上加霜。

3.需要投資擴充基金。基金的來源主要包括政府財政撥款、企業（雇主）繳費、職工（雇員）繳費和基金運營收入四個方面。為盡快充實社會保障基金，一方面要繼續保持適度的財政支持，按照“中央社會保障支出占財政支出的比例要逐步達到15-20%”的要求，在確保中央財政當期支付缺口補助和做實個人賬戶補助的基礎上，進一步增加財政投入，穩定國有股海外上市減持和彩票公益金收入，適時開征大額遺產、奢侈品及高檔消費等特別稅種，進一步充實社會保障基金；但是政府財政的主要來源是納稅人，每年用于補充養老保險基金的財政畢竟是有限的，否則抽空財政會影響到社會經濟的發展。企業和職工的負擔已經比較重，還有醫療、工傷等其他繳費，再加重企業負擔已經不大可能。從理論上講，通過繳費來擴充基金畢竟有空間的限制。在繳費比例、覆蓋范圍都飽和的情況下，繳費就不能再帶來基金的增長。因此，長期的養老保險基金問題只能通過長期不斷的投資來解決。

4.基金管理方面存在的漏洞需要投資來化解。一方面，由于我國養老保險基金與財政密不可分的關系，造成了大量的養老保險基金流失，表現為基金挪用、隱瞞截留收入、福利獎金等非正常支出等等，這一現象近幾年來隨著監管力度的加大已有所控制。另一方面，因為征繳力度不足，基本養老保險的覆蓋面近幾年才擴展到私營經濟、個體經濟的從業人員和一些靈活就業人員。而片面追求覆蓋面以應付眼前的基金支付還會造成基金管理行為的短期化，出現“優惠征收”、“打折征收”的現象，給以后的養老保險基金埋下巨大隱患。這使得養老保險基金的投資問題更加緊迫。

一、養老保險基金管理中存在的問題

（一）急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金的形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理的模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。

（二）基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：

其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前，我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。

其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據國家勞動和社會保障部公布的數據，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20%，全國總計達800萬人。

（三）人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。

摘要:在基本養老保險金初步投資資本市場的政策背景下，文章通過查閱相關國外文獻，首先分析了國外養老金的運營模式和管理管理模式。進而結合我國的具體情況，對社保基金的投資收益與風險管理等問題進行梳理研究，最后做出簡要評述。

關鍵詞:最優投資組合;資本市場;社保保障基金;基本養老保險基金

一、引言

由于國內外經濟制度的差異和發展水平的不同，導致在養老金融領域研究的側重點也不一樣就國外養老金發展而言，國外養老金大部分由投資公司投入資本市場，以股票和債券為主;而國內的基本養老金在2015開始放開管制，允許投資在銀行和國債以外的其他金融市場。

二、國外的研究現狀

20世紀80年代，對于養老金的性質、類型、運作方式以及養老金所面臨的風險，，Zvibodie在這些方面做了詳盡的研究與闡述。由于通貨膨脹的存在和宏觀經濟的不確定性，養老金需要通過投資資本市場來抵消通貨膨脹的負面影響。具體來看包括購買國債、公司債和股票等方式，并且養老金投資資本市場有利于金融市場的創新和發展(zvibodie1988，1990，ZviBodie，AlanJ．Marcus，andRobertC．Nerton1988，R．D．ArnottandP．L．Brenstein1988，zvibodieandL．E．Papke1990)。此外，通過對過去15年美國資本市場的觀察，發展養老金在資本市場中起到了至關重要的作用，DBp-lan和DCplan都可以得到一個基礎的保底收益，并且養老金投資也是一種重要且有效的方式來應對利率的波動性(K．P．Ambacht-sheer1987，zvibodie1988)。在養老金的管理與投資方面，Merton．R．C提出了消費指數化養老金，將經濟發展、通貨膨脹等因素考慮在內，從而在根本上保證退休者的生活質量(Merton．R．C1971，Josa－FombellidaandRincón－Zapatero2001)。之后對于養老金的最優投資組合問題，不同的專家學者從模型構建與假設條件的合理性等方面出發進行了一系列研究。在DBplan的養老金動態模型中，將貢獻率風險與償付風險納入模型之中，將兩種風險達到最小化的控制目標，來確定一個最優的資產配置組合公式(StevenHabermanandSung1994，StevenHaberman1993，1997，Josa－FombellidaandRincón－Zapatero2001)。此外，在DCplan的動態模型中，通過對財務風險的分析推導出了離散型養老金計劃模型，并且找到了最佳的投資策略(ElenaVignaandStevenHaberman2001，2002)。

摘要：基本養老保險基金作為人民群眾重要生活保障，對維持社會穩定及和諧發展具有重要意義。基于此，本文就基本養老保險基金在實際審計中存在的問題及解決措施進行相關研討，旨在其實提升基本養老保險基金審計質量，以供參考。

關鍵詞：基本養老保險基金；審計問題

由于基本養老保險基金審計工作具有一定的長期性及復雜性，因此極易受到審計經驗過少、相關管理機制尚未完善等因素影響，造成基本養老保險基金審計期間矛盾激化。因此為切實改變基本養老保險基金審計現狀，相關工作人員就應明確實際審計期間存在局限性，構建起更具長效性及可行性的基本養老保險基金審計體系。

一、基本養老保險基金審計的理論分析

(一)基本養老保險基金審計概念。基本養老保險基金是國家及社會為保障勞動者在離職后的基本生活而提供的基金，對離職人員控制及轉移年老風險具有深遠影響[1]。而基本養老保險基金審計就是為基本養老保險基金收支的真實性及合理性所開展的獨立監管活動，以更好的發揮出基本養老保險基金在構建文明和諧社會中的重要作用。(二)基本養老保險基金審計的重要意義。現階段基本養老保險基金審計工作開展時間較短，所積累起的經驗不足解決基本養老保險基金實際收支中的全部問題，但由于基本養老保險基金數量巨大，其中所牽扯到的各部門經濟利益過多，一些基金流失、損害人民群眾核心利益的問題頻繁發生，因此更需基本養老保險基金審計部門采取更加有效及權威的措施維護基本養老保險基金的規范性及權威性，緊跟基本養老保險基金政策的改進腳步，不斷完善及優化基本養老保險基金審計體系。

二、當前基本養老保險基金審計工作存在問題

論文關鍵詞：養老保險基金征收管理安全

論文摘要：目前，我國在養老保險基金的征收、發放和管理過程中，主要存在著提前退休、冒領保險金、養老保險覆蓋面窄、少繳漏繳、欠繳以及養老保險基金的安全和險基金的升值等問題。可通過加大養老保險基金的安全管理力度；盡快出臺《養老保險法》；在全國范圍內建立養老金發放體系；加大養老保險基金的征繳、擴面工作；加大養老保險信息化建設；逐步完善退休審批和退休金調整制度；確保養老保險基金的安全、保值和升值。

養老保險是社會保障的重要組成部分，對國民經濟發展、尤其是社會和諧穩定具有重要的影響。隨著人口老齡化，我國養老保險面臨嚴峻挑戰，而養老保險基金是養老保險賴以生存的根本。因此加強養老保險基金的征收、管理，特別是嚴防養老保險基金的流失，確保養老保險基金更加保險是十分迫切和必要的。

一、影響養老保險基金安全運行的有關問題

養老保險事業雖取得重大進展，但影響養老保險基金安全、正常運行的因素不少，筆者通過實踐和調查認為，可以從養老保險基金的發放、管理和征收三個方面去分析：

（一）、在養老保險基金的發放過程中，主要存在下幾個的問題：

一、引言

當前，我國社會養老保險覆蓋8.5億人，城鎮基本養老保險基金累計結余3.5萬億元，作為社會養老戰略資金儲備的社會保障基金凈資產達到1.9萬億元，我國基本養老保險基金正處于規模快速增長時期。規范的投資管理正穩步推進過程中，社會保障基金和幾個典型省份已經取得部分運營經驗。表1給出了基本養老保險投資相關收益率情況。②數據根據社會保障基金財務報告和山東省歷年相關文件得到。保險有關的收益率情況，考慮到全國社會保障基金自成立至2015年年均投資收益率為8.4%，并管理巨額資產，養老保險的規范投資運作具備了實踐基礎。養老保險基金投資已初步建立起相對規范的投資體系，典型如社會保障基金資產配置的三級結構，能夠有效做出大類資產配置策略的同時，還能在權益市場和固定收益市場做動態的配置調整，期限從五年滾動到季度的相機調整。表2給出了社保基金五年資產大類構成概況，其逐年調整應對了金融市場潛在收益率情況。盡管投資運營管理取得了一些成果，但基本養老保險基金還缺乏長期投資管理經驗，還未經歷極端投資環境的考驗。建立在未來負債現金流評估基礎上的資產負債管理還為開始，個人賬戶實賬化程度有待提高。這些都急需在投資運營的規范建設中加以完善。

二、現階段我國養老保險基金投資運營中面臨的問題

1.養老基金投資通道過度依賴社會保障基金，存在長期制度隱患基金投資運營的制度框架、管理辦法已經確立，以廣東省和山東省為代表的委托投資模式取得了初步運作經驗。但養老保險收支結余情況地區差距大，人口年齡結構差異導致的未來負債現金流規律也不盡相同。當前投資安排通過全國社保基金理事會進行，這需要基金有較大規模結余和國企資產劃轉，只是對結余資產進行長期投資，本質上還不是通過養老保險收支現金流管理、資產負債管理等提高投資收益。隨著不同地區人口紅利的陸續消失，老齡化問題嚴峻考驗著投資運營機制安排。過度依賴社會保障基金在有利于地區間資金調節的同時，投資風險的受托主體單一化給基金帶來的潛在風險。2.養老保險基金精算評估未實現制度化在基金管理部門和學術部門，對養老保險的精算評估研究已進行多年，但在省和市這一層級，定期的制度化的精算評估還未實施。基金管理者無法清晰描述近期的現金流收支情況和精算資產負債評估情況，投資經理無法根據規范的精算評估報告為依據制度投資策略，優化資金使用效率。隨著城鄉居民和城鎮基本養老保險的深化，養老保險精算研究的深入，科學評估未來現金流規律，進而用于投資管理正變得比較迫切。3.養老基金的投資運營監管安排還不夠成熟對養老保險基金的監管是實現社會養老保險基金的預期目標與實際目標過程中有力的保障。目前，養老保險基金全部由政府人力資源和社會保障、財政、審計等多部門參與管理，基金信息披露少，管理不夠透明。《養老保險投資管理暫行辦法》中明確省級政府作為委托人，社會保障基金等養老保險基金管理機構作為受托人，商業銀行作為托管人，基金公司等進行投資管理的制度安排，并主要由中央層級人力資源和社會保障、財政部門實施投資運營監管，這種安排拉長了養老保險參保職工到投資經理的距離，沒有明確將基金管理機構和參保職工代表作為監管功能執行者，結合不夠完善的信息披露制度，長期中，養老資產存在巨大的監管隱患，容易產生投資管理者侵害基金利益問題。4.投資管理人才和團隊建設仍需完善近三十年的金融市場發展造就了一批具備專業技能和實踐經驗的投資人才，但距離成熟金融市場的人才隊伍還有很大差距，優秀的金融團隊不多。同時金融領域亂象叢生，在債券和權益投資領域腐敗和嚴重違規問題頻發。近年來廣泛進行的金融創新反而成為滋生問題的溫床。養老保險基金投資要求在長期中獲得穩健增值，這尤其需要專業人才和優秀團隊進行投資管理。

三、完善養老保險基金投資運營管理的政策建議

通過上述問題分析，考慮基金投資運營管理的未來發展，本文提出如下建議：1.建設守法規范的金融市場，為養老保險投資創造良好的外部環境通過國際經驗看，由于創造了一個守法規范、相對健康的金融環境，近年來經濟得以快速發展。金融領域反腐有利于推動金融市場的健康發展。養老保險基金是金融市場的最大規模投資者，資產所有者和投資管理者在空間和時間跨度上被充分隔離，金融市場的不健康極易產生嚴重的委托問題，傷害參保人利益。2.放松對基金投資的管制成熟國家社會保險基金投資往往經歷一個逐步拓展的過程。如英國的社會保障基金投資股票市場的比例從開始上升了30%左右，其對外投資比例也經歷了一個大幅提高的過程。當國內經濟增長陷于停滯，金融資產回報很低時，通過適當國際投資使養老風險在國際間實現分擔是不錯的選擇。因此，隨著投資管理的日益規范，不斷拓寬投資范圍，放松管制是合理的選擇。3.兼顧經濟效益與社會效益，提倡社會責任投資養老保險基金的投資要考慮社會效益，比如將資金投入到基礎設施建設中，雖然投資周期長，回報率相對較低，但其社會效益不容忽視。重視社會效益也成為了養老保險基金在投資過程中區別于其他投資資金的一個重要特點。從國際上看，養老保險期限的長期性決定了其社會責任投資具備可行性。4.制定恰當的組合投資策略，并進行戰略和戰術性動態調整大類資產配置通過戰略性比例確定和相機戰術性調整提高收益能力，組合投資以適當的分散化使整體投資風險大幅降低。表3給出了負債現金流管理下大類資產配置的實例，通過對基本養老保險基金進行恰當精算評估，在省級層次對結余資產進行大類資產配置和組合投資是可行的。5.制定合理的監管安排，完善外部監督機制基金投資的監管功能應由類似基金理事會的機構負責執行，通過理事會成員或監督委員會成員的安排，充分體現利益相關主體的訴求，如成員包括人力資源和社會保障、財政、審計、參保職工代表、社會公眾代表等，并明確界定其權力、責任和義務。在內部監督之外，還應由適當的公眾監督，制定規范的投資管理信息披露制度是實施外部監督的關鍵。

一、關于基金運行模式：統賬結構

關于基本養老保險基金(指城鎮，下同)運行模式的選擇問題，理論界分歧還非常大，遠未達成一致認識，歸納起來，大致可以分為如下三種觀點：

第一種觀點是主張實行養老金現收現付制的社會統籌模式。何樟勇、袁志剛在深入分析兩種有代表性的社會養老保險制度運行的內在機理的基礎上，認為基金制社會養老保險制度的引入并不會改變行為人的最優行為，而現收現付制社會養老保險制度的引入卻會改變行為人的最優行為。因此，當前養老保險制度轉軌的時機并不成熟，現收現付制仍是當前適合中國實際情況的一種養老保險籌資模式。朱青認為應付人口老齡化趨勢，關鍵是要選擇一種有利于提高未來勞動生產率的養老保險籌資模式。從目前情況看，我國還沒有必要進行這種轉軌。

第二種觀點是主張實行養老金完全積累制的個人賬戶模式。北京大學中國經濟研究中心宏觀組(2000)通過一個宏觀增長模型比較了現收現付制和基金制兩種養老保險制度在長期的差別，認為從經濟增長與福利角度看，基金制優于現收現付制。盧元認為實現養老保險的可持續發展，就必須重構養老基金籌集模式，變部分積累制為完全基金制。降低基本養老金替代率，實現個人賬戶“實賬化”。

第三種觀點是主張實行“部分積累”制，在我國實行社會統籌與個人賬戶相結合模式。王開發認為社會保障基金籌集方式決定于其制度的內在規定性、歷史繼承性和現實性三個方面。考慮到社會保障制度的這些特性，我們應該選擇現收現付制和積累制相結合的籌資模式。趙曼則指出，部分積累模式在保留部分社會統籌前提下，因引入個人賬戶而使其具有較強的激勵相容性。需要說明的是，“部分積累”是一個在解釋上存在明顯歧義的概念。其中一種解釋和設計思路是，建議將養老金收入和支出都分為兩部分，一部分為現收現付，提供最低養老保障，實行互濟；另一部分則存入個人賬戶，形成實在的基金積累。這一觀點的竭力推崇者當屬世界銀行，中國目前的制度就是在世界銀行的研究基礎上形成的，并且也受到國內大部分學者的認可，與目前國際上比較流行的“多支柱模式”也基本一致。

在贊同統賬結合模式的基礎上，許多學者對該模式進行了評價。一是分解說。鄭功成認為要在現有基礎上，將統賬結合中社會統籌部分與個人帳戶部分分解并發展成為普惠式國民養老金與差別性職業養老金。劉貴平和戴衛東則認為將基本養老保險中的基礎養老金和個人帳戶養老金分離開來，將個人帳戶放到退休保障制度的第二個支柱——企業補充養老保險中去，“個人賬戶”逐漸變成實帳戶，即有實物貨幣相對應。

摘要:高效的監管體系是養老保險制度運行的根本保障。由于基金統籌與管理層次低、政府對養老保險基金監管認識有偏差及對基金監管建設投入不足等，中國城鄉居民養老保險基金監管還存在著基金監管的獨立性和制衡性不強、整合性和有序性較差、公開性和透明性不高、專業性和技術性較低、預警性和防范性缺失、適度性和調節性不足等問題。因此，必須健全城鄉居民養老保險基金大監管法律法規體系、建立基金省級統籌法人受托監管體制、完善基金監管機構的運行機制、健全和嚴格基金信息披露制度、建立基金預警調節及防范機制、加大基金監管建設投入。

關鍵詞:城鄉居民;養老保險;基金;監管

中國城鄉居民的養老問題是事關國家發展和社會穩定的重大問題，伴隨工業化和城鎮化持續推進以及人口老齡化的深入影響，完善和發展城鄉居民養老保險制度日益成為中國政府和社會各界的普遍共識。中國城鄉居民養老保險制度始于新農保試點，隨后參照新農保制度中央又開展了城鎮居民養老保險試點，并于2012年7月實現了對城鄉居民的全覆蓋。2014年，中央為建設更加公平可持續的社保制度，又將兩者合并實施，建立統一城鄉居民養老保險制度，標志著中國城鄉居民養老保險進入新的發展階段。城鄉居民養老保險并軌后，“制度規模”驟然增大。［1］截止2015底，全國參保人數達50472萬人，養老金領取人數14800萬人，基金收入2855億元，基金累計結存4592億元，與2014年相比持續增長。［2］同時，城鄉居民也渴望養老金水平盡快提高，要求對積累基金進行市場投資運營，保證其持續增值。這些使基金管理的投資風險、管理風險等大大增加。因此，構建有效防范和化解風險的城鄉居民養老保險基金監管體系勢在必行。

一、中國城鄉居民養老保險基金監管存在的問題

養老保險基金監管是指政府相關部門對養老保險稅(費)征收、養老基金管理和投資運營、養老金支付全過程的監管。［3］P58根據《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發［2014］8號)、《城鄉居民基本養老保險經辦規程》(人力資源和社會保障發［2014］23號)、《縣城鄉居民社會養老保險基金財務管理暫行辦法》(財社發［2011］16號)及《基本養老保險基金投資管理辦法》(國發［2015］48號)，中國城鄉居民養老保險基金監管實行的是以政府監管為核心的內部監管與外部監管相結合的辦法。但是，從實踐來看，城鄉居民養老保險基金監管還是松散、無序和低效的。具體說來主要有以下幾方面的問題:(一)養老保險基金監管的獨立性和制衡性不強。中國城鄉居民養老保險基金從征繳到給付各環節都存在監管，而要實現基金監管有力度、有效力，就必須保證每個環節的監管主體或機構不受外在力量的干擾且彼此間形成有效制衡狀態。強調獨立性，主要是保證基金監管主體或機構的地位和權力固不可擾，從而使監管力度和效力強大權威;強調制衡性，主要是強化對各個監管主體或機構的權力約束，避免道德風險和行為異化。但是，從目前來看，城鄉居民養老保險基金從征繳到給付基本是由市縣經辦機構直管的，而市縣經辦機構又是人力資源和社會保障部門的下屬事業單位，即基金經辦與監督是一家，人力資源和社會保障部門集政策制定、保費征繳、待遇給付、投資運營及檢查監督等權力于一身，從而導致養老保險制度的經辦權、基金管理權、投資運營權及監管權混淆不清乃至難以分離，不同環節的基金管理機構或組織間不能形成獨立性和制衡性監管。而且財政部門雖然與人力資源和社會保障部門一起以財政專戶形式參與監管，但其是兼職的，僅履行的是財政管理責任，與養老保險基金監管的獨立性和專門性還相差甚遠。同時人力資源和社會保障部門、財政部門以及其他相關部門又是從屬于地方政府的，養老保險基金管理和監管事宜不得不按照地方政府及其領導的意志行事。而地方政府作為公共管理中的利益主體極易基于本地利益而異化對基金的監管行為，如把基金用于彌補財政預算、截留上級政府的養老補助金、把基金違規用于地方經濟建設投資及職工工資發放等，從而加劇養老保險基金監管的道德風險，滋生腐敗，以至造成基金有形和無形的損失。另外，監管的不獨立和不制衡也不利于養老保險基金監管政策的統一、落實及目標的實現，常常造成政出多門、監管責任不清和相互推卸責任的現象。(二)養老保險基金監管的整合性和有序性較差。養老保險基金監督是多元的監督，包括行政監督、人大監督、司法監督及社會監督等，只有這些監督協調整合和有序統一，養老保險基金監管才能呈現高效的監管合力。然而，從目前來看，行政部門在城鄉居民養老保險基金監管中發揮的作用比較大，人大、司法、社會等的監督作用普遍比較弱，基本處于流于形式或局外人的狀態，整合性的監管工作機制尚未形成。在行政監督方面，人力資源和社會保障、財政、審計、稅務等部門及中國人民銀行都基于各自的職責參與了養老保險基金征繳、管理、投資及給付等各環節的監管，監管環節多且鏈條長，在橫向對平行部門、縱向對地方政府時，監管與被監管的責任不清，重復檢查、監管缺位和越位及配合不力的現象時常出現，協調整合監管的局面難以形成，監管力度和監管效能大大弱化，甚至在地方政府資源配置低效率的影響下，基金監管被無形消解;在人大監督方面，人大具有對經濟社會事務的監督權，但實踐中并沒有一套完善的機制以保證其行使對養老保險基金監管的權力，對養老保險基金管理和運營的具體環節難以發揮監管作用。在司法監督方面，司法機關介入養老保險基金監管的保障機制還沒有形成，養老保險基金管理中的各種違規違法行為主要還是通過行政手段解決，大大弱化了基金監管的權威性和強制性;在社會監督方面，根據有關規定成立的城鄉居民養老保險基金監督委員會雖然參與者比較廣泛，如相關行政部門、村居和社區管理者、城鄉居民代表、金融機構以及財經專家代表等，但監督委員會的工作機制比較松散無序，很難正常工作，監管作用有限，基金管理和運營很難按法制程序執行，最終還是行政監管。(三)養老保險基金監管的公開性和透明性不高。養老保險基金管理和運行是個長鏈條的復雜系統，參保居民作為利益主體和資產所有者有權即時了解基金在各個環節的詳細信息，這也是對基金監管的必要構成部分。但是，從目前中國城鄉居民養老保險基金管理和運行的信息披露來看，其公開性和透明性比較低。從養老保險經辦服務來說，參保居民目前可以通過網絡查詢或經辦機構在村社區定期或不定期張貼的信息公告了解自己的繳費、待遇等情況，但對養老保險基金的整體收支及賬戶結余信息還不能及時掌握，經辦機構及相關監管部門也沒有形成年度報告向社會公開說明;從基金管理來說，基金管理和投資運營的相關細節，如基金預決算、基金的記賬利率、投資行業、投資比例、收益比率及投資機構資質等，都沒有以正式制度的形式向社會披露，僅限于政府及其管理機構對信息的掌握;從基金監管來說，相關部門如財政、審計及金融管理部門也沒有把各自對基金的監管信息定期形成報告向社會公開，而只是向同級政府報告，雖然現行制度也規定同時要“向基金監督組織報告”，［4］但由于社會性的基金監督委員會因工作機制不健全而無法正常運轉，所以信息的公開性和透明性難以實現。地方政府作為養老保險基金管理和監管信息的集中掌握者，作為特殊利益主體，其極易對這些信息進行有利于本地利益或地方政績的篩選，尤其是關于基金違紀違法的信息，很可能就被隱蔽或剔除掉，不利于養老保險基金參與人和受益人的利益保障，嚴重者還會危及基金財務平衡。(四)養老保險基金監管的專業性和技術性較低。養老保險制度具有管理復雜的特征，這一方面在于基金的長期積累性帶來了制度設計與管理的難度，另一方面是由于基金規模龐大，基金保值增值的負擔非常繁重，所以對基金的管理和監管必須由專門機構和專業人員來完成，這是其他社會保險項目所沒有的壓力。［5］而中國城鄉居民養老保險基金管理和監管的專業性和技術性非常低，不利于監管質量和監管效率的提高。從監管手段來看，雖然近年中央和地方都投入了資金進行了“金保工程”建設，省市縣區村社基金管理信息化狀況有不同程度的改善，基金監管效率也有所提高，但由于原有的信息化基礎薄弱，加之地方財政緊張而投入不足，以至養老保險信息化條件仍不能滿足基金監管需要，如大多數基層系統化管理還未實現，［6］自動化技術及風險監控技術等方面比較落后，監管只能依靠基金機構的定期報表及不定期的行政檢查來實現，很難對日常基金業務作實時監控。從監管隊伍來看，市縣基金監管人員基本是人力資源和社會保障、財政、審計等行政人員，不僅保險知識欠缺，而且基金管理運作技術也不熟練，全程跟蹤檢查和管理基金的經驗也缺乏，所以監管質量和效率很難保證。從監管方法來看，市縣基金管理人員因受專業技術限制，普遍不能用保險統計、財政金融等精算技術對基金運行進行監管性預測分析。［7］從監管組織來看，專業基金監管機構還沒有建立，以行政監管代替專業監管，不符合養老保險基金監管的專業性規律的要求。(五)養老保險基金監管的預警性和防范性缺失。養老保險基金監管內含對基金風險的預警和防范。養老保險基金風險是指按照養老保險制度規定籌集起來的基金，受養老保險的制度環境、制度本身以及制度實施的各個技術操作流程的眾多因素影響而產生的基金財務收支不平衡的可能性損失，以及由此引發的對制度的信任危機。［3］P184而中國城鄉居民養老保險同樣也面臨著這些方面的風險。從制度環境來說，人口老齡化、金融危機、通貨膨脹及地方政府利益化等問題都在直接或間接地加劇基金收支平衡和基金投資運營的風險;從制度設計來說，還存在保障水平低、繳費水平普遍不高、基金管理分散、基金投資范圍窄且收益低、制度強制性不足等諸多問題，這些隨著制度運行必將加劇養老保險即期和遠期基金收支不平衡及制度信任風險，目前各地基金支付壓力大及城鄉居民政策認同低就說明了這點;從制度實施來說，養老保險基金從征繳到給付各環節還存在技術操作不規范和不標準問題，這些與制度環境壓力和制度設計缺陷相結合，必然也會對基金收支平衡造成不利影響。然而，中國城鄉居民養老保險基金監管并未對這種風險作應對機制安排，這不符合養老保險基金監管的一般規律。特別是在目前人口老齡化趨勢嚴重、制度包容人口量大和各地經濟財政狀況差異較大的背景下，如果發生全國或地區基金支付或補貼危機，那么必影響制度持續運行，甚至造成制度崩潰或社會危機。因此，健全養老保險基金監管的預警及防范機制是必要的。(六)養老保險基金監管的適度性和調節性不足。在保證監管有效和不影響市場調節規律的條件下，對養老保險基金監管也要合理調整，該嚴時則嚴而該松時則松，使基金監管保持寬嚴適度，保證養老保險基金管理和監管效益最大化。而中國城鄉居民養老保險基金監管目前實行的是嚴格數量限制監管模式，基金只允許以買國債和存銀行的形式來保值增值，這種監管模式在制度初建、基金運行風險應對機制不完善、外在資本和金融市場及各類中介機構發育不成熟、投資機構及投資管理政策不健全的情況下是可以的，但隨著基金風險預警及防范監督機制的健全、制度環境的穩定、基金積累規模的不斷增大，這種單一監管模式必影響養老保險基金投資收益最大化。例如，各種有效的金融投資工具難以使用，各種市場投資策略難以適時實施等。目前《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發［2014］8號)雖然提出了要對中國城鄉居民養老保險基金實行市場化投資運營，但監管在此方面的配套性改革和完善還未實質跟進，直接與間接相結合、隨市場和監管手段的變化適度調整的調節性投資監管機制還沒有形成，不利于基金監管質量和監管效率的提高，最終也會對養老保險制度的吸引力造成損害，如目前城鄉居民因基金貶值對政策認同降低。

二、中國城鄉居民養老保險基金監管問題的成因