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一、養老保險廣覆蓋還落下的縫隙—無養老保險的城鎮居民

我市城鎮職工養老保險、工體戶、靈活就業人員養老保險、事業單位職工養老保險已經實行多年，這些領域里的員工都獲得了‘老有所養’的社會保障。2006年開始，我市又執行了桂政勞險【2006】54號文，給那些由于各種原因終止勞動沒有辦理養老保險的城鎮職工或臨時工補辦養老保險。該政策的實施，又使更多的人獲得了養老保障。

隨著國家“新農保”（即農村社會養老保險）政策出的臺與實施，我國的養老保險就基本實現了全覆蓋，使各個領域的國民都獲得老有所養的社會保障！但還是遺漏有一部分城鎮居民沒有獲得養老保障。這些居民很多人是在八幾年國家出臺農轉非時進入城市的，進城后國家又沒有給按排合適的工作，他們不是打零工，就是打散工，或是靠出租住房維持來生計的。這類人既不屬于城鎮企業職工、個體工商戶、靈活就業者（指的是曾經在單位工作，而后又自謀生路的人）；也不屬于能夠按桂政勞險【2006】54號文辦理養老保險的對象，因而他們成了養老保險廣覆蓋落下的縫隙！只有將這些城鎮居民的養老問題納入社會保險管理范疇，才能真正實現養老保險全社會無縫隙全覆蓋。

那么，這類城鎮居民的養老保險出路何在？采取何種運行機制？是筆者本文要淺探的問題。

二、將城鎮居民養老保險納入社會保險統籌管理是我國政治的內在要求

據調查，這類沒有養老保險的城鎮居民，占全部城鎮居住人口的30%-50%。如果這么多人長期沒有獲得社會保障，未來將成為一個嚴重的社會問題。

城鎮居民是我國城市建設和社會經濟發展的一支重要的生力軍，是建設和諧社會的重要內容。無論是從社會穩定、政治進步，還是從經濟發展，乃至社會保障制度自身完善來看，將城鎮居民養老問題納入社會保險統籌管理，都具有十足的必要性和緊迫性。

據調查，那些沒有條件參加養老保險的城鎮居民的隊伍越來越龐大：一是，八幾年（大約在89—90年之間）買戶口進城的，進了城又沒有工作安排的人以及他們的子女；二是，社會主義市場經濟條件下，一些機關、企事業單位職工子女無法就業的；三是，一些純粹靠資本性投資理財為生的（靠出租房屋、投資基金、股票期貨等等）的人。他們都靠打零工、散工、資本性投資維持生計。這些人都不同程度為本地的城市建設和社會經濟發展作出貢獻；在他們做出貢獻的同時，也在索取著社會和政府對他們的認同和承認。特別是那些八幾年掏錢買了城市非農戶口進城居住居民，進了城卻享受不到任何的之前非農戶口所享有的諸如：口糧、就業上優惠優先的待遇。買戶口進城使他們離開了賴以生存的土地，進了城后又什么也撈不著。在他們看來，這顯然是白白被政府欺騙了一番，因此他們的心理是極度不平衡的。如今社會保障制度的建立多年，卻依然沒有惠顧到他們的政策，這樣勢必給這類人心理極度不平和反差！勢必造成這類城鎮居民心理失衡，這就給社會埋下了不安的隱患。一般而言，有人群聚集的地方，就會存在不穩定因素，稍有風吹草動就可能引發大規模事件、誘發突發性事件。如果政府不致力去安撫和解決這類城鎮居民的養老保險等社會保障問題，那么等到某一天，他們政治訴求提高、權利意識增長、組織化程度提高，則會增加社會不安定機率，輕則影響某些區域的安寧，重則釀成事件，危害社會。因此，將城鎮居民養老問題納入社會保險統籌管理是國家政治的內在要求。

三、將城鎮居民養老問題納入社會保險統籌管理是建設和諧社會的前提條件

由于這類沒有獲得養老保險等社會保險保障，與絕大部分（包括農民在內的）獲得社會保險保障的社會群體共同生活在共產黨領導的藍天下，這顯然是不公平的！這種不合理的現象存在，是無法使這一群體的人能夠和那些獲得社會保險保障群體的人諧相處的。城鎮居民為社會作出貢獻，卻不能享受政府提供的包含社會保險在內的公共服務，這些顯性的不平等、不公正現象，有悖于政治文明進步的內涵，不利于調動所有階層人民的積極性，不利于營造和諧發展的人文環境。因此，要建設和諧社會，必須將這類城鎮居民的養老問題納入社會保險統籌管理。

四、將城鎮居民納入社會保險統籌管理是擴大社會保險覆蓋面的主攻方向之一

將城鎮居民的養老問題納入社會保險統籌管理，是勢在必行的問題。但如何管理？建立一個怎樣的運行機制，才能夠使城鎮居民的養老保險能夠正常運行、持以為繼？是我們必須探究的問題。

“大數法則”在保險理論上是指風險單位數量愈多，實際損失的結果會愈接近從無限單位數量得出的預期損失。據此，保險人就可以比較精確地預測風險，合理地制定保險費率，使在保險期限內收取的保險費與損失賠償及其它費用開支相平衡。

我國的社會保險基金的籌措和運行機制，主要是通過強制性利用“大數法則”來實現社會保險制度廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的目標。顯然，每一個統籌層次，都需要一定大量的統籌單位或個體來參與，才能夠使社會保險基金有足夠的支付能力，實現可持續的目標！可見，參加統籌的單位和個體愈多，籌集的社會保險基金越多，抗風險的能力就越強！因此，城鎮居民的養老保險如果單獨作為一個統籌層次來運行，在目前還沒有實現全區統籌的情況下，光靠我市的這些城鎮居民來參保，而且響應參保的人數尚無法確定，其抗風險能力相對會比較弱小。因此，目前，城鎮居民養老保險尚未具備基金合獨立籌措單獨運行的條件，必須納入社會保險統籌管理，才能得以生存和發展！

另外，隨著經濟危機問題的日趨突出，國民遇到的就業難度越來越加大，“無業”人員會越來越多，而社會可以提供的城鎮職工人卻因此逐步減少，社會保險的參保對象也在成倍地減少。隨著我國老齡化加快、社會保險基金的支付壓力越來越大，而解決這一問題的唯一辦法是：擴大社會保險的覆蓋面，拓寬社會保險基金的收入渠道，增加社會保險基金的收入來緩解這一矛盾。如果社會保險的覆蓋僅局限于越來越少的城鎮職工和城鎮個體工商戶、靈活就業者，而忽略了越來越發展壯大的城鎮居民隊伍，則勢必出現收不抵支的失衡現象。因此，我們必須用發展的眼光看問題，解除傳統的思想禁錮，打破城鎮職工與城鎮居民的界限，大膽將城鎮居民養老保險納入社會保險統籌管理。這樣既可以擴大社會保險的基金征繳數量，又可以緩解養老金的支付壓力，改善養老保險體系收支缺口，增加社會保障基金的積累。可見，將城鎮居民養老保險納入社會保險統籌管理是今后我市擴大社會保險覆蓋面的主攻方向之一。

五、將城鎮居民養老保險納入社會保險統籌管理，操作技術上有章可循

我國的社會保險的宗旨是“廣覆蓋，四統一”。既然將城鎮職工養老保險納入社會保險統籌管理，就應該按城鎮職工社會保險制度進行管理。這樣，在操作技術上，可以利用現有的社會保險機構的技術(現有的金保工程)、人力、物力。只需在原有社保機構里增加一些工作人員，而無須另設機構，從而可以減輕政府的負擔。因此，在操作技術上是有章可循的。

由于，城鎮職工養老保險統籌有幾個統籌層次：一是，城鎮職工養老保險；二是，個體工商戶和自由職業者養老保險；三是，按桂政勞險【2006】54號文補交養老保險三大類。公務員之家

那么，城鎮居民養老保險納入城鎮企業職工養老保險統一管理后，應該如何管理呢？筆者認為應從資金籌措的渠道來選取不同的方案。

第一、資金籌措渠道之一：養老保險費全部由個人獨立承擔。那么，這種方法城鎮適齡居民（非農戶口，年齡在18周歲以上）即可參照個體工商戶和自由職業者的辦法參保，而一些年老的城鎮居民（非農戶口）可按桂政勞險【2006】54號文的辦法給予一次性補繳。對于達到退休年齡的人員一次性補繳保費15年以上者，可在繳費的次月按月支付退休待遇。（這些人補繳保險費時，無須提交工作單位的勞資檔案，只要提交城鎮居民非農戶口本，和個人身份證即可）。這樣，城鎮居民養老保障的出就有兩條路子可走：1、有經濟能力按規定參保的人員達到退休年齡時，可按個體工商戶或自由職業者退休待遇領取退休生活費。2、一部分無能力交納養老保險的特困戶，則劃入民政低保救助對象進行管理。

第二、資金籌措渠道之二：養老保險費由個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的辦法來籌集。這樣，城鎮居民的養老保險有如下幾條路子可走。

目前，新型農村社會養老保險即將實行養老保險個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的辦法。如果，當地政府能夠從集體和財政中撥款補貼給城鎮居民繳納一部分養老保險，居民自籌一部分養老保險，那么，城鎮居民的養老保險可以自由選擇如下幾種辦法：1、經濟條件較好，對養老保險待遇期望值較高的城鎮居民，可參加個體工商戶或自由職業者系列的養老保險；2、那些經濟狀況不佳的，可以參加城鎮居民基本養老保險：比如，個人每月交150元，集體或政府補貼150元，退休統一領取低保生活費300元（根據不同時期的生活水平適當調整）。當然，這種籌措基金的方式，個人和集體、政府各分擔多少，待遇標準如何設定，具體還要看政府和集體的各時期財力狀況，才能決定保費的分擔方式的待遇的計算辦法。3、最后剩下那些無能力交納養老保險的特困戶，則應該劃入民政救助對象進行管理。

六、將城鎮居民養老問題納入社會保險統籌管理，心理時機業已成熟

常言道：“巧婦難為無米之炊”，城鎮居民的養老保險業也一樣，如果沒有大量的人來參保繳費，就無法正常支付退休人員的退休待遇的。推行城鎮居民養老保險，雖然所有的城鎮居民有了一個可以繳納養老養老保險的平臺。但還要看看有繳納養老保險意愿的城鎮居民是否眾多。如果城鎮居民繳費的意識比較淡薄，響應人數尚少，那么說明城鎮居民養老保險啟動的時機尚未成熟。

2006年桂政勞險[2006]54號文件和2007年桂政勞險[2007]248號文是針對那些由于各種原因終止勞動沒有辦理養老保險的原城鎮職工或臨時工補辦繳養老保險的文件精神，但這兩枝橄欖沒有伸給城鎮居民。這兩年多來，我們看到來咨詢有關要求辦理或補繳養老保險的城鎮居民絡繹不絕。據統計，全市沒有養老保險的城鎮居民占有養老保險的城鎮居民的30%——50%之多，說明城鎮居民參保的意愿強烈，參保的潛在人數廣大。

社會保險覆蓋面，最終應該覆蓋到這類沒有養老保險的城鎮居民在內的全社會所有勞動者，這樣的社會保險全覆蓋才真正達到無縫！這樣的保障才趨于完善。從這兩年多城鎮居民絡繹不絕的咨詢和要求參加或補繳養老保險的情況來看，城鎮居民參加養老保險的意愿是強烈的，由此可見，將城鎮居民養老問題納入社會保險統籌管理的心理時機業已成熟。