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摘要：由于無法跨地區轉移接續，農民工養老保險制度正遭遇“退保潮”的強烈沖擊，面臨政策失效的窘境。破解退保困境需要新的價值選擇，即從非此即彼的兩極化價值定位轉向重視利益均衡與協調的多元化價值定位。從這一新的價值選擇出發，在保持現有各地實行的仿城型養老保險模式基礎上，實行養老保險省級統籌；建立終身的社會保險號制度；實行社會保險檔案記錄管理制度；設立養老保險中央結算中心及其在各省的分支機構，以保障跨地區流動人員(首先是農民工)的養老保險權益。

關鍵詞：農民工；養老保險；價值選擇；政策設計

Abstract：Theendowmentinsurancesystemofruralmigrantworkersisfacingpolicyfailure，becausetheirinsuranceaccountscannotbetransferredtotheplacewheretheymigrated.Thereforetheyhavetoterminatetheendowmentinsurancerelationship，whichhasledtothe“thetideofendowmentinsurancetermination”.Torelievethepredicamentofthetide，weneedanewvalueselectionofshiftingfromeither-orvalueorientationtomulti-valuepropositionthatpaysmoreattentiontointerestbalanceandadjustment.Withthis，thispapersuggeststhattoprotecttheendowmentinsuranceinterestofthemigrantworkers(especiallytheruralmigrantworkers)，weexecuteanendowmentinsuranceonaprovincialbasiswithoutlosingtheurbanmode，establishasystemofpermanentsocialsecuritynumber(SSN)，executethesystemofsocialsecuritydocumentrecord，setupacentralclearingandsettlementsystemandbranchitoutprovincially.

Keywords：ruralmigrantworkers；endowmentinsurance；valueselection；policydesign

經過學界多年的呼吁，近幾年農民工養老保險制度在全國各地陸續實現了從無到有的突破。然而，這一惠民色彩濃重的公共政策，在“退保潮”的強烈沖擊下，成為政策失效的經典范本。導致退保潮一浪高于一浪的原因在于農民工的養老保險關系無法在不同地區之間順利地轉移接續，而不斷地跨地區流動是農民工最通用的就業方式，農民工的養老保險權益就這樣在無法跨地區轉移接續的養老保險制度中付之闕如，農民工唯一能夠選擇的就是退保。重新審視農民工養老保險制度的價值訴求并進行重新定位，是突破地區分割壁壘、破解退保困境的必要環節。

一

1987年，深圳率先開始嘗試建立農民工養老保險制度；此后，鑒于農民工數量巨大并且增加迅速，廣東(1998年)、北京(1999年)、浙江(2001年)、上海(2002年)等省市也陸續開始探索適應本地農民工的養老保險措施和辦法。2005年，國家出臺了《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，決定要求，“擴大基本養老保險覆蓋范圍。城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險”。在這一決定的推動下，將農民工納入企業職工基本養老保險范疇迅速成為各地社保部門的重要職能，并且成效明顯。

目前國內各地實行的農民工養老保險制度大致可以分為3種類型[1]。①擴面模式：即在現有的城鎮職工養老保險體制框架內，將覆蓋面擴大至農民工群體。在這體制中，農民工的養老保險與城鎮職工采用統一的政策，唯一的差異在于農民工因工資水平低而繳費基數明顯低于城鎮職工。目前采用這種模式的省市最多，深圳、廣東、江蘇、浙江、河南等采用這一模式。②仿城模式：即參照“城保”制度的做法，為農民工設計獨立的社會養老保險實施方案，并且作為獨立的體制進行單獨管理。目前主要有北京市采用這種方式，北京市農民工養老保險制度的基本原則與擴面型養老保險辦法大體相似，唯一的差異在于：當農民工與原就業單位終止勞動合同時，養老保險可以保留或轉移，但不允許退保。2001年8月頒布的《北京市農民工養老保險暫行辦法》第十條規定，“農民工個人賬戶存儲額，只有在本人達到養老年齡時，才能支取。農民工在達到國家規定養老年齡前死亡，其個人賬戶存儲額中的個人繳費部分可以繼承”。③綜合保險模式：即是指將農民工的養老、醫療、工傷等多種社會保險置于同一個框架下統一承辦、獨立管理的社會保障方式，該方式由上海市于2002年首創實施，成都市于2003年開始推行。綜合保險與前述兩種模式的主要差異為，一是將農民工的養老、醫療、工傷等社會保險項目設在同一賬戶中，所繳納的綜合保險費，按照不同比例分別用于養老、醫療和工傷3個保險項目；二是全部由企業(雇主)繳費，農民工個人無需繳費；三是保險基金的管理、運作和支付完全由商業保險公司承擔，這樣無論農民工如何流動遷移，在男子滿60歲，女子滿50歲時，可以憑“老年補助憑證”到戶籍所在地的商業保險公司約定的機構領取老年補貼。

以上3種模式各有利弊，其中，擴面模式是各地普遍采用的模式，最具代表性。但這一模式正在普遍遭遇退保困境。由于養老保險關系跨地區轉移接續困難，頻繁流動的農民工往往只能選擇退保。在農民工聚集的廣東省，農民工退保率長期保持在95%以上，東莞市社保部門60%的工作是為農民工辦理退保手續[2]；2008年1月份，蘇州市也有600多萬民工辦理了退保[3]。2001年勞動和社會保障部的20號文件《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》是退保的主要依據，該文件規定，“參加養老保險的農民合同制職工，在與企業終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養老保險關系，保管其個人賬戶并計息，凡重新就業的，應接續或轉移養老保險關系；也可按照省級政府的規定，根據農民合同制職工本人申請，將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養老保險關系，凡重新就業的，應重新參加養老保險”。退保困境的產生正是源于這一制度安排。

相比之下，上海市首創的綜合保險模式，由于借助商業保險公司的管理平臺和信息網絡，很好地解決了農民工養老保險跨地區轉移接續的問題。但這一交由商業保險公司運作的措施有兩點始終被質疑，一是獨立于現有的社會保障體制之外，不能發揮其與社會保險的調劑、補充和統籌功能；二是政府對綜合保險不承擔托底責任，當保險資金出現危機時，責任完全由保險公司和個人承擔，而保險公司的市場經營風險，極有可能會完全由屬于弱勢群體的參保者承擔[4]。因此，游離于整體的社會保障體制之外、不具備社會保險統籌共濟功能的綜合保險模式也難以成為解決退保難題的有效方案。

二

農民工退保浪潮背后的作用機制是什么?為何被視為農民工權益保障的重要舉措卻遭到了農民工的冷遇和放棄?農民工的高流動性為何在養老保險的政策設計中被簡單化地處理為“退保”?答案正如學界所一致認定的那樣，造成農民工養老保險無法轉移接續的關鍵在于各地方政府尤其是發達地區政府的地方利益保護主義，在現有的政策設計中，將農民工納入城鎮職工基本養老保險體制內，對發達地區而言是利益極大的。

因此，于建嶸尖銳地指出，正是由于制度的制定者和執行者普遍持有的地方保護主義和對農民工的歧視，在有意識地維護著現有養老保險無法轉移接續的缺陷。農民工發生跨地區流動時，盡管現行政策對養老保險關系的處理有“轉移接續”和“退保”兩種選擇，但一些地方政府在具體執行中，都試圖通過各種方式占有以農民工參保名義征繳到的巨額保險費，因此，要么鼓勵農民工退保；要么不告知利弊，就干脆將政策解釋為“解除勞動合同必須退保”。地方政府與農民工爭利，導致農民工的保障待遇得不到保障，“制度上的福利”演變為“實際上的負擔”[5]。身為弱勢群體的農民工，面對這樣的養老保險，唯一能做的就是用腳投票，在無奈中被迫退保，放棄權益。

有關資料為上述觀點提供了有力的佐證。1998年，廣東省養老保險參保人數僅僅不到600萬人；在出臺了將農民工“納入”的政策后，參保人數急劇增加，到2004年增長到將近1600萬人，6年中增加了167%，約占當年全國參保人數的十分之一。而與此同時，參保的離退休人員卻只從143萬人增加到220萬人，僅占全國參保離退休人員人數的二十分之一。廣東省也因此成為養老保險基金結余最高的省份，2004年全省累計結余的養老保險基金高達597億元，約占全國的五分之一。由于廣東省農民工退保率長期維持在95%以上，該省將近600億的“累計結余”很大比例是企業為農民工繳納的養老保險基金，因為在現行政策下農民工退保后，這部分基金無需支付給農民工，永久地歸入當地社保基金[6]。廣東省便是從農民工養老保險中獲益最為明顯的省份。

然而，從政策制定者與執行者的視角出發，中國各地在經濟發展水平的巨大差異才是養老保險制度的缺陷狀態不得不維持下去的主要理由。農民工在整個就業年齡段中，往往輾轉若干個省份和城市工作，而養老金的繳納地和領取地之間往往工資水平和養老金繳納水平方面懸殊較大，跨地區轉移后，養老金發放標準將難以設定，其間需要突破過多的管理難題，相應的管理成本也將十分高昂。從幾個農民工輸入大省(市)的工資水平對比看，似乎也確有道理。2007年，上海全市職工平均工資為34707元，北京為39867元，廣東全省在崗職工平均工資達到29443元，江蘇為27374元，湖南為18275元，四川為21312元，安徽為22180元，相當于江蘇的80%，江西省為18400元，僅相當于廣東的62%。如果以城市作為比較單位，則差異更大。2007年江蘇省13個省轄市中，在崗職工平均工資最高的為南京市，達到35908元，最低的為宿遷市，為16852元，只及南京市的47%。

三

顯然，學界密切關注的是政策設計背后的價值選擇，認定現行農民工養老保險政策是建立在嚴重的價值偏誤基礎之上的，即地方利益優先的價值定位嚴重偏離了社會保障的公平準則。而政策制定者與執行者著重強調的則是政策設計所面臨的技術問題，將地區分割壁壘的形成歸因于地區經濟差異導致的技術障礙。

應當說，學界的剖析是準確的。農民工養老保險是一項典型的公共政策，而公共政策是社會利益的調節器，是對社會價值進行權威性的分配，公共政策與其他領域政策的根本區別就在于它的公共性，必須以公共利益的維護和實現為價值導向。公共政策的價值取向決定著公共政策將以怎樣的方式來分配公共利益，也關系到政策目標的設定、政策執行的難易以及政策實施的有效與否。然而，當前中國的公共政策存在一些顯著的價值缺失和偏誤。例如，公共性價值缺失，某些公共政策的制定和實施為強勢群體所左右；公共政策的自利化及功利化傾向突出，政府在政策設計和實施環節中，利益明顯向自身傾斜，甚至不惜與民爭利[7]。簡言之，價值選擇決定政策設計，政策設計決定政策成敗。

農民工養老保險政策失效的根本原因在于價值偏誤。其實，中央政府已經充分注意到農民工就業的基本特性是就業穩定性差、收入低、流動性大，也原則性地建議“農民工的社會保障，要適應流動性大的特點，保險關系和待遇能夠轉移接續，使農民工在流動就業中的社會保障權益不受損害”[8]。然而，在具體的政策設計中，對農民工養老保險關系跨地區轉移接續并未提供可以操作實施的配套方案，而僅僅是一項供各地方政府參考和自由選擇的原則性措施。這一政策顯然為各地的地方利益保護提供了有力的支持，在自由選擇的情況下，促使農民工“退保”是對地方利益最為有利的措施，因此，為農民工辦理退保手續往往是發達地區社保部門年終歲末主要的業務和職能。

然而，退保導致的農民工養老保險的政策失效，將為未來的中國社會預備了一個數以億計的養老保障缺失的老年人口群體，將成為未來中國社會嚴重的民生負擔。2008年2月27日，國家統計局的第二次全國農業普查主要數據公報(第五號)顯示，至2006年末，我國農村勞動力資源總量為5.13億人，其中，40歲及以下的新一代農民工人數已達1.08億，占外出從業勞動力的82.1%。農民工的“高流動性”是一系列社會結構因素所決定的，未來相當長的時期內難以改變。農民工群體是中國城市化進程的產物，其就業的低收入、間斷性和地域間的高流動性以及與城市社會的隔離狀態被一些學者稱為“半城市化”，并且這種“半城市化”狀況有可能演變為一種堅固的結構性現象[9]。一方面，“半城市化”固化的趨勢可能意味著農民工將長期處于流動狀態；另一方面，如果說老一代的農民工多采用“城市—家鄉”的城鄉流動模式，那么新一代農民工(主要指40歲以下的農民工)最有可能采取的區域流動方式將是“城市—城市”的城際流動模式，多項實證研究顯示，新一代農民工基本沒有農業勞動的經歷和技能，心理和行為上已經對農村環境十分抵觸，在區域歸屬的認定上極少有人認為將來會回到農村，定居城市正在成為新一代農民工的最大愿望和熱切追求[10-11]。因此，他們未來的養老保險將不可能依靠目前農民和老一代農民工普遍依賴的土地保障，能夠跨地區轉移接續的養老保險體制極有可能是未來數以億計的老年農民工唯一可以依托的基本生活保障，而養老保險政策的公共價值就在于能夠為被保險對象提供基本的老年生活保障。

由此看來，農民工養老保險政策的價值選擇以及在此基礎上的政策設計，不僅關乎一項具體的公共政策的現實效果，而且關乎未來中國整體的社會負擔狀況和民生狀況。打破地區壁壘，使農民工養老保險能夠無障礙地跨地區轉移接續，無疑應當成為這一政策的關鍵目標。

四

地區分割導致的退保困境和政策失效有無可能突破呢?回答是肯定的，但前提必須是重新進行價值定位，即從“兩極化”的價值定位走向多元化的價值定位。當前，一極是各級決策者，奉行政府和地方利益優先的價值定位；另一極是學界，堅持公共利益至上，痛擊農民工養老保險中的地方割據，高呼應放棄地方利益。價值選擇上的兩極對壘，在某種程度上延緩了政策調整的步伐。

和諧社會理念在公共政策領域的重要影響之一就是公共政策的目標導向，“應該從固執地追求事實上難于真正實現的公共利益向均衡和協調社會多元利益位移”[12]。一個現實是，在農民工養老保險制度框架中，地方政府和農民工群體都成為其中的利益相關者。公共選擇理論也指出，政府遵循“理性人”假說，同樣具有自身利益，并且將采取自我利益最大化的行為方式。當然，政府追求的“利益”既包括經濟利益，也包括政治利益，兩者利益的共同最大化是其追求的目標。因此，必須贏得各個主體的充分認可和共同參與，才可能使該政策行之有效。一味要求發達地區犧牲地方利益，地方政府便毫無動力推動和實施這一政策，則這一惠民政策無從啟動。以中國之大，沒有地方政府的傾力而為，任何國家層次的政策都無法落到實處。罔顧農民工群體利益，實行地區分割，則農民工用腳投票，紛紛退保，使這一政策勞而無功。

因此，必須從目前兩極對壘的價值選擇轉向和諧協調的價值定位，以農民工社會保障權益優先、適當兼顧地方利益為目標。政府在堅持公共服務原則的前提下，盡可能協調農民工群體利益與地方利益。

以現有的信息化條件和公共管理能力，地區經濟差異以及工資水平的懸殊給農民工養老保險政策設計所帶來的技術障礙，遠非難以破解的難題。工資水平在各地懸殊不一，并非中國特有，各國都是普遍存在的，但借助信息化技術和網絡化的管理平臺，并且配置適應高流動就業方式的養老保險政策設計，許多國家已經建立了一套較為成熟的、可以無障礙地跨地區轉移接續的社會保障體系。美國的社會保險號制度就為頻繁流動的美國人解決了社會保險關系轉移接續的問題。歐盟國家勞動者的養老保險權益甚至可以實現在不同國家之間無障礙地兌現。由此可以推斷，中國突破這一困境肯定不存在無法突破的技術障礙。

鑒于中國的現實情況，調整和完善農民工養老保險，使其能夠無障礙地跨地區轉移接續，目前基本有兩類思路：一是期望國家盡快實行一體化的職工養老保險制度，提高統籌層次。這一思路有其合理性，但由于農民工往往是跨省流動，提高統籌以適應農民工跨省流動的養老保險體制，必須在中央一級實行統籌，否則依然難以解決地區分割問題。而中央層次的統籌，要付諸實施可能需要長期的等待。二是彈性保險制度，這一思路要求在基本制度框架全國統一的情況下，在以下幾方面實行彈性化管理：繳費基數、費率或繳費額彈性化，即在規定范圍內根據個人的收入狀況和承受能力選擇繳費檔次；繳費地點和時間彈性化，即農民工可自由選擇在輸出地或輸入地繳費，也可自由選擇按年、季、月繳費[13]。這一思路依然將農民工的輸入地固定化，養老保險關系的轉移接續依然無法實現；而如果選擇在輸出地繳費，事實上是不具有可行性的，輸出地的社保機構是無法對輸入地企業的繳費行為進行監管的。三是在現有框架下實行全國結算的思路，即“工作地繳費，分段記錄；退休地發放，全國結算”，其主要辦法是，在目前各地分割的養老保險體系下，在中央和省一級建立一個專門的社會保險金支付的核算中心，專門為曾經在各省市之間流動的退休人員服務，流動就業者就可以在其退休后定居的地方領到其應該領到的所有養老金，然后再由中央的核算中心牽頭，實現各省市之間的資金流轉[6]。

妥善而盡快地解決農民工養老保險跨地區轉移接續問題，需遵循利益協調的價值定位，新的思路需充分考慮到與現有地區分割式的養老保險體制的兼容和對接，全國結算的思路頗有啟發。因此，筆者提出以下思路：保持現有各地實行的仿城型養老保險模式基礎上，實行養老保險省級統籌；建立終生社會保險號；實行社會保險檔案記錄管理制度；設立養老保險中央結算中心及其在各省的分支機構，以保障跨地區流動人員(首先是農民工)的養老保險權益。具體辦法為：①借鑒美國的社會保險號，給每個公民設定一個終身的、與身份證號碼一致的社會保險號。②社會保險號作為一個賬戶，首先在養老保險中使用，實行全國聯網，記錄每個就業者的詳細養老保險繳費記錄。具體的繳費檔案和記錄，必須在全國任何一個社保機構中供查詢；并且，由就業者自己保存一份，跟隨本人流動。③就業關系中斷、變革或異地流動時，養老保險關系和繳費記錄由社會保險號確認，隨人轉移，重新就業時，在新的就業地憑社會保險號自動接續。④個人所繳納的基金進入個人賬戶，隨人轉移，但企業為其所繳納的養老保險基金留在原繳費地。⑤養老保險的繳費累計時間：將現有的累計15年改為累計繳費180個月。如果不滿180個月，養老金的發放則需按繳費時間計算相應折扣。⑥多次跨地區轉移的就業者的養老金發放標準的設定：根據其詳細的繳費記錄中的各個工資基數和相應的養老金繳費額，與退休地的平均工資比較計算獲得一個養老金發放系數。⑦建立養老保險中央結算中心，在各省設立垂直分支機構，一方面專門負責異地轉移流動就業者的養老金結算與發放，另一方面負責各省之間的養老保險基金的資金結算與流轉。⑧不允許參保者退保。

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