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一、該體系的覆蓋率仍然十分低。根據《中國勞動統計年鑒》數據計算，2005年底，城鎮基本養老保險參保人數達到1.75億人，占城鎮就業數量比例為55.2%。但是，由于現行的統計體系遺失了相當一部分非正規的就業人群，因此，按照這個口徑計算的基本養老保障覆蓋率，被大大高估了。根據2005年全國1%人口抽樣調查微觀數據，我們可以估算出在不同就業口徑假設下的城鎮基本養老保障覆蓋率(表1)，從中可以看到，實際覆蓋率比公布的統計數字要低得多。具體地講，包括一部分再就業勞動者、因拆遷而失去土地的農民，以及絕大多數農民工在內的非正規就業者，迄今為止尚沒有適當的養老保障制度予以覆蓋。

2.該體系的社會統籌層次還較低。早在1998年，國務院就提出基本養老保險制度向省級統籌過渡的改革任務，然而整整十年之后，目前全國仍有19個省份尚未實現省級統籌，許多地方甚至沒有實現市級統籌。這不僅反映了改革的不到位，也反映了改革沒有與市場經濟體制良好銜接，因為統籌層次低就降低了基本養老保險的可攜帶性，從而在勞動力流動性提高的情況下，使得轉移就業地點的勞動者不能接續起保障關系。

3.作為該體系重要支柱的個人賬戶既不充實也不廣泛。為了解決個人賬戶的空賬問題，2001年開始在遼寧省，隨后在吉林和黑龍江兩省，先后進行了以作實個人賬戶為主要內容的基本養老保險制度改革試點。之后，僅僅又有另外8個省市自治區進行試點，全國大多數省份還沒有起步。然而，在試點省份把空賬變為實賬的同時，個人賬戶規模卻大大縮小了。在遼寧的試驗中，把個人賬戶的規模從相當于個人工資的11%降為8%，完全由個人繳費形成。原來規定的用人單位的繳費不再劃入個人賬戶，全部形成社會統籌基金。試點擴大到吉林和黑龍江兩省時，個人賬戶的規模降到了只有5%。而在另外8個省份的試驗中，則允許這個比例進一步降到只相當于個人工資的3%。而在沒有進行試點的地區，統籌賬戶和個人賬戶仍然實行混賬管理，相互調劑使用，因而繼續積累個人賬戶上的巨額空賬規模。

養老保障制度表現出不完善和改革進程緩慢，固然與中國所采取的漸進性改革方式有關，但是在某種程度上也是由于改革的目標模式有其不盡清晰之處。雖然養老保障制度改革的目標模式早在上個世紀90年代后期就已經確立，但是只有在充分認識和考慮到人口轉變特征、經濟體制類型、公共財政性質和勞動力市場發育程度等一系列因素，并在制度設計中包含了上述因素之后，改革目標才能逐步清晰，改革步驟才能按照人們的期望推進。

二、政策抉擇中面臨的兩難處境

中國的基本養老保障制度改革，是在雙重的轉型背景下進行的，即一方面是經濟體制轉型的過程，核心是從沒有積累的、全國統籌和企業支付型的現收現付體制，轉向地方統籌加部分積累型的社會化體制(隨著遼寧等11個省份的試點，逐步轉變為統籌加完全積累型體制)；另一方面又伴隨著不斷加快的人口轉變過程，即在經濟社會發展和計劃生育政策雙重作用下，中國顯現出迅速的未富先老趨勢。這樣一種復雜背景，為中國基本養老保障制度改革帶來了一系列的矛盾或兩難處境。

在經濟社會發展和計劃生育政策的雙重作用下，中國的人口轉變已經達到一個新的階段，即生育率下降到較低的水平，通常的共識是總和生育率只有1.7。作為人口轉變的一個結果，勞動年齡人口的增長速度減緩，人口撫養比預期在2013年之后開始提高(圖1)。這意味著，得益于勞動年齡人口增長快、比重高這樣的人口結構，中國經濟在很長時期所享受的充足勞動力供給和高儲蓄率(即人口紅利)即將消失。相應地，持續多年的高儲蓄率也將逐漸降低。不僅如此，在人口老齡化加快的同時，中國正在經歷著養老保障制度的重新建立，對養老金的需求數量格外巨大。由于無論采取怎樣的養老保險制度，養老金的積累歸根結底是一種儲蓄，因此，人口紅利的消失在創造出更高的養老金需求的同時，卻同時導致養老金不足的問題更難解決，構成人口結構變化與養老金需求之間的矛盾或兩難處境。

與此相類似的難題，則產生于中國現行的現收現付式養老保障制度。2006年全國養老保障基金收入為6309.7億元，支出是4896.7億元，歷年累計節余僅為5488.9億元，積累微不足道。然而，現收現付制是建立在勞動年齡人口比重高、人口撫養比低以及生產率高的基礎上的，在生產率水平尚低，同時人口撫養比即將提高的條件下，這個制度的可持續性就值得懷疑了(蔡昉、孟昕，2004)。一般認為，由于預期壽命提高和生育率下降，不可避免地要求進行下列三種調整，或者從中尋找一個組合：(1)提高稅收或強制繳費水平；(2)降低養老金水平；(3)提高領取養老金的年齡要求(Turner，2006)。

由于人口轉變的因素和體制轉軌產生的遺產成本，使得基本養老資金嚴重不足。至于解決的辦法，一個是把統籌的負擔加在企業身上，形成高繳費，另一個辦法是通過試點，試圖做實個人賬戶。在遼寧的試點中，在形成個人賬戶的同時，原規定的用人單位20%的繳費比例不變，但不再劃入個人賬戶，全部形成社會統籌基金。這個繳費比例對于企業來說，是一個比較沉重的負擔。長期以來，許多企業不與再就業職工和外來勞動力簽訂勞動合同，一個主要目的就是為了規避基本保險繳費。在《勞動合同法》生效的情況下，這個負擔將更加突出。因此，養老資金不敷使用所要求的繳費水平與企業的實際負擔能力之間，也構成一對矛盾。20世紀90年代后期以來，非正規部門或正規部門的非正規就業形式，對于城鎮職工實現再就業和農民工就業做出了主要貢獻。而這個非正規就業也導致社會保障覆蓋率的降低，使工人得不到應有的社會保護。在這個意義上，就業擴大與社會保障也構成一對矛盾。

在世界銀行(1996)發表《防止老齡危機：保護老年人及促進增長的政策》報告之后，中國基本接受了養老保險多支柱模式，即以社會統籌對應世界銀行建議的強制性公共管理支柱，以個人賬戶對應強制性私營支柱，以企業補充性養老保險(企業年金)對應自愿性支柱。選擇養老保險的多支柱模式，主要出發點是為了解決單一支柱所能籌集的資金不足以滿足實際養老保障的需要。然而，這里遇到的矛盾之處在于，現實中多支柱養老保障的實際運作，并不是相互補充的，而是彼此相伴隨的。例如，社會統籌與個人賬戶很長時間里根本就未能實行分賬管理，而在做實個人賬戶試點中，雖然兩者實現了分賬管理，但是，實際中有前者才有后者，沒有統籌繳費的話，個人賬戶也就無從談起。”此外，只有在那些能夠同時有統籌繳費和個人賬戶積累的企業，企業年金才可能建立；只有那些被納入了統賬結合的基本養老保險體系中的職工，企業年金才是可望可及的。

在一個資源極端有限的條件下，基本養老保障制度的宗旨應該是用有限的資源，最大限度地保障人數相對有限的最迫切需要保護的群體。在同時面臨人口轉變、體制轉軌、經濟趕超這三重重負的過程中，中國的養老保障體系尤其需要強化這種累進性質。然而，在中國目前養老資源嚴重不足的情況下，基本養老保險的覆蓋情況顯示，這種保障具有明顯的累退性質，即一個勞動者越是處于低收入群體，越是屬于工作不穩定或非正規就業的群體，越是身在經濟不發達地區，其被基本養老保險體系所覆蓋的概率也越低(王德文，2007)。這也形成資源有限性與資源使用效率不高，以及基本養老保險模式在制度設計上的雪中送炭性質，與現實實施中的錦上添花性質之間的矛盾。在現行的制度框架下，以就業單位而且是正規就業單位為依托，實現基本養老繳費和積累，似乎是惟一可行的選擇，從而也就不可避免地產生上述這種制度設計的累退性質。這又是一個兩難處境。

三、國際經驗：共識與多樣性

中國作為養老保障制度建設上的后來者，有機會免費享用豐富的國際經驗，正如林毅夫(2002)所指出的，作為經濟發展后來者同樣具有制度上的后發優勢。另一方面，我們的確也需要知道，在制度借鑒上面沒有真的免費午餐。這就是說，在借鑒學習國際經驗時，存在著兩個危險，一個是消化不良的問題，即可能面對豐富多彩的不同模式，特別是其中許多模式在不同的背景下，都不同程度有成功的表現，以至選擇中無所適從。另一個危險是被外表花哨的經驗所迷惑，從而學習了錯誤的經驗甚至選擇了錯誤的模式，最終付出代價。不過，中國在這場學習的競賽中，一旦借鑒成功并消化、創新為自己的經驗，則反過來也可以為世界做出貢獻。因此，我們在學習國際經驗的過程中，應該把握住哪些是對中國具有針對性的，哪些是無關的，不符合中國國情的，以便去蕪存菁。

我們在學習養老保障制度國際經驗時，應該抓住以下幾個關鍵，作為正面的指導原則。首先，養老保障制度的改革具有不停頓性，是一條重要且具有指導意義的國際經驗。由于人口轉變是全球性問題，其后果對任何現行的養老保障制度模式(現受現付或者完全積累)都不可回避的(Turner，2006)，我們可以觀察到，幾乎任何既有的養老保障模式，無論其被普遍認為是成功的還是失敗的，都處在不斷改革的狀態中。例如，即使被許多學者甚至政治家一致推崇的智利模式，在其尚未出現任何危機的情況下，也出人意料地進行了改革(Asher&Vasude-van，2008)。其次，國際經驗表明，不同國家根據自己的國情和歷史路徑，選擇不同的模式是可行的，也不乏成功的經驗。即使一些理念和操作法都大相徑庭的模式，也幾乎具有相同的機會在不同國家或不同時間取得成功。與此同時，不同的模式之間卻表現出某種趨同的傾向。最后，具有成功經歷國家的經驗和具有失敗經歷國家的教訓都表明，社會保障特別是養老保障制度的設計，需要與勞動力市場的安排結合在一起進行。這是因為，就業與養老保險都只是勞動者生命周期的不同階段，而這兩個階段如何劃分，既是十分重要的，也不是固定不變的，對于一種特定的養老保障體系的可持續性影響深遠。

與此同時，國際經驗特別是西方發達國家的經驗，由于以下原因，也有許多不適用于中國國情的內容。第一個原因是中國與西方國家具有不同的治理結構，因而推進養老保障制度改革的動因是不同的。而在不同的政治文化下，社會對于稅收或繳費水平的承受能力，通常具有較大的差異。第二個原因是中國與西方國家處在不同的發展階段，養老保障體制起點、生育率水平和財政力量都不盡相同，因而面臨的問題和約束也是千差萬別的。第三個原因在于，我們在學習國際經驗時具有一種偏向，即過多關注不同的保障支柱，卻相對忽視了機制的設計以及不同機制的組合效果，而后者要求更多的創造性借鑒，相對少的套用。具體來說，我們在學習國際經驗時，應該注意以下幾個問題。

第一個問題與延長工作時間的政策討論有關。在大多數面臨老齡化對養老保障挑戰的發達國家，由于工作人口與退休人口之間的比率關系不斷發生著變化，大大改變了既有養老保障體系的供養能力。因此，在養老金籌集已經捉襟見肘或即將遭遇嚴重危機的情況下，發達國家要么已經提高了法定退休年齡，要么正在緊鑼密鼓地對于這項改革進行準備。中國正在經歷著前所未有的人口老齡化加速過程，面臨著巨大的養老危機，似乎提高法定退休年齡也是一個可行的選擇。其實，中國與發達國家雖然面臨著相同的問題，但是，如果選擇提高法定退休年齡這個相同的方案，卻可能產生截然不同的后果。

簡而言之，在發達國家，提高法定退休年齡意味著為勞動者提供更大的工作激勵，以解決企業勞動力需求得不到滿足的問題。而對中國來說，由于企業對勞動力需求尚沒有類似的缺口，因此，同樣的做法可能會縮小勞動者的選擇空間，導致部分勞動者喪失工作卻又拿不到退休金。根本原因在于，大多數發達國家所處的發展階段具有勞動力短缺的性質，而中國雖然已經正在超越勞動力無限供給的階段，卻還沒有形成普遍的勞動力短缺常態。特別是，中國目前臨近退休的勞動力群體，是過渡和轉軌的一代。由于歷史的原因，他們的人力資本稟賦使得他們在勞動力市場上處于不利的競爭地位。近年來我們所看到的民工荒現象和結構性的缺工現象，主要表現在具有一定技能和教育水平的年輕勞動力的缺乏，而提高退休年齡涉及的對象卻是年紀偏大的勞動年齡人口。可見，這個經驗目前對中國養老制度改革尚不具有相關性。

第二個問題與養老保障制度設計與改革的動因有關。由于基本養老保障最廣泛地涉及一個社會的老百姓生計問題，在西方國家，該制度的設計和改革在政治上十分敏感，也成為政治家對民意做出反應和爭取選票的關鍵領域。因此，養老保障制度改革實際上是一個政治經濟學的過程。也就是說，選擇什么樣的基本模式、是否對現行制度進行改革、選擇什么時機進行改革，在很大的程度上與政治周期相關。在西方政治制度下，這種政治經濟學邏輯在多數情況下，的確可以保證養老資源最有效率地得到使用，并且表現在覆蓋面和保障范圍上。這是因為從西方決策者的追求執政機會最大化動機出發，他們直接追求的是養老資源的邊際收益最大化，相反的話，則無異于浪費自己的政治資源。

但是，這樣的政治經濟學動機在中國現行的治理方式下，卻往往導致資源使用的無效率。這是因為，中國政府部門在養老保障制度設計上的政治經濟學邏輯，直接體現在部門利益上。中國的部門是一個十分特殊的政府元素。它們可以利用的資源，從而可以取得的政績，常常要靠它們為自己設置職能而爭取。在這樣的體制下，在面臨養老挑戰的情況下，任何部門爭取資源的過程，由于其潛在的受益人只是與該部門職能相關的特定群體，通常造成資源并不是最有效率地使用。例如，如果我們把涉及保障老年人生活保障和救助，并且以繳費或稅收為財務來源的項目，都看作是一種廣義的養老保障項目的話，部門的政治經濟學邏輯則傾向于把資源分散化，通過劃分不同的受益對象，而把資源鋪灑到不同的項目上。例如，在基本社會養老保障項目之外，我們還可以從最低生活保障項目、農村計劃生育養老扶助項目等看到養老的性質。由于這些項目的設計出發點是部門資源占有的最大化，因而其使用上則不能保障邊際收益最大化的要求，甚至不能保證符合社會效益最大化的原則。可見，養老保障制度設計和改革的政治經濟學邏輯，在中國產生的效果與在西方國家不盡相同。

四、深化改革的新視角和路線圖

中國社會養老保障制度的改革，迄今為止取得差強人意的成績，形成了許多有價值的經驗，這些都有助于我們形成比較清晰的改革目標模式。與此同時，在這個改革過程中，中國已經是一個物質和知識高度對外開放的國家，制度的設計者和研究者對于相關方面的國際經驗已有足夠多的了解，并借鑒或移植了其中許多有益的經驗。然而，從目前的進展、預定的路徑來觀察，并結合以上對國際經驗的評述，我們認為基本養老保障制度的改革思維中，仍然存在一些誤區，需要予以打破并相應形成新的認識視角。例如，我們需要破除多支柱優于少支柱的認識誤區，把社會養老保障的制度設計與勞動力市場安排相分離的認識傾向，以及養老只有家庭或者國家兩種資源的認識誤區等。下面，我們將探討在更加開放的視野下，如何形成符合中國國情的養老保障體制的改革路線圖。

1.我們需要把養老保障體制的設計看作是生產性的，而非僅僅是消費性的制度安排。我們觀察到的隨著人口年齡結構變化即老齡化而式微的增長源泉，實際上只是“第一人口紅利”，主要表現為勞動力豐富、人口負擔輕從而儲蓄率高。但在這個優勢逐漸消失的同時，我們還有機會獲得“第二人口紅利”(Lee&Mason，2006)，即在人口結構趨于老齡化的情況下，個人和家庭的未雨綢繆可以產生一個新的儲蓄動機，形成一個新的儲蓄來源，其在國內、國際金融市場上的投資還可以獲得收益。取得這個人口紅利的關鍵在于設計一種好的制度，使得人們不再依靠家庭養老，也不再依靠現收現付制度，而是實現完全積累式的養老保障體制。按照這種思路形成養老保障體制，就等于啟動了積累第二種人口紅利并逐漸替代第一種人口紅利的機制。就第一種人口紅利來說，當人口結構不再年輕、勞動年齡人口比重不再高的時候就會消失，但是第二種人口紅利在接續了第一種人口紅利之后可以永遠持續，獲得新的經濟增長源泉。

2.我們應該從多方位考慮和獲取養老資金來源，而不是僅僅將其看作公共財政的責任。如果我們能夠通過制度和機制設計，把人口老齡化本身也轉變為獲取第二種人口紅利的機會窗口，養老保障體制本身就具有獲利性，因而，公共資源和私人資源，國內資源和國際資源都可以成為籌資來源，公共的、私人的、國內的和國際的金融機制也同樣可以利用。實際上，許多改革和機制設計中遇到的甚至常常貽誤進程的難點，有時只是因為在融資渠道上眼界窄小所產生的，因此，按照現代公共財政理念，綜合利用各種金融資源和融資機制，就可以突破許多障礙。例如，圖2中的A、B、C分別代表僅僅考慮國內公共渠道的財政理念、考慮到國內公共和私人兩種渠道的財政理念，以及全面考慮到國內國際公共和私人財政渠道的理念，從左邊的狹窄理念向更為開放的理念的轉變，可以為養老保險制度改革提供更多的成功機會。

3.我們應從勞動力市場制度和就業政策相配合的角度，籌劃養老保障制度。在人均收入水平相對低，而老齡化速度異常快的情況下，養老資源歸根結底是短缺的，無論是選擇現收現付制度還是完全積累制度，都不例外。給定人口預期壽命的不斷提高和老年健康狀況的改善，勞動年齡可以有巨大的擴大潛力。雖然我們在前面已經討論過，目前在中國延長工作年齡有特殊的困難，但是，與此有關的一些條件正在形成。近年來，除了民工荒現象持續和蔓延之外，在下崗人員全部并軌之后，登記失業率繼續下降，反映了勞動力市場機會的增加，應該給予充分的利用，使其成為養老保障的重要輔助機制。特別是，隨著新一代勞動者替代了前一代勞動者，勞動力出現短缺現象而就業形勢大幅度好轉，都改變了制度選擇的空間，使得延長工作時間終將成為緩解養老財政壓力的重要途徑。

4.我們應該將養老保障的社會化進行到底。即把收繳費、保值增值等運作真正依托于社會而不是單位。過去我們對社會化有一個不盡完整的認識，以為實現統籌就叫社會化了。但是，非正規就業人員基本養老保險極低的覆蓋水平表明，社會化的含義應該遠遠超越這個界限。在市場經濟條件下，就業的靈活性將大大提高。按照對待就業的傳統認識，這種靈活就業也可以稱作非正規就業。非正規就業不僅在發展中國家普遍存在，在發達的市場經濟國家，面對日益增長的全球化競爭，也出現類似的就業形式，即減少全日制工作和就業崗位，越來越多地采取臨時性、合同制、自由職業和非全日制等形式。可見，這是市場經濟的表現。針對這種就業形式的變化趨勢，要把各種勞動者全部覆蓋在基本養老保障制度框架內，需要盡可能高的社會化程度，即真正突破地區、部門、單位和所有制的各種有形和無形界限。

內容提要：中國社會養老保障制度的改革，迄今為止取得差強人意的成績，形成了許多有價值的經驗，這些都有助于我們形成比較清晰的改革目標模式，同時也需要形成新的認識視角。我們將探討在更加開放的視野下，如何形成符合中國國情的養老保障體制的改革路線圖。

關鍵詞：養老保障，社會保障，養老金