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自社會保障制度建立以來,考察世界各國養(yǎng)老保險制度的實施情況,基本養(yǎng)老保險的籌資模式大抵可以分為三種:現收現付制、完全積累制和部分積累制。目前,我國基本養(yǎng)老保險籌資模式采取部分積累制,主要是為了適應人口老齡化的壓力。但老齡化高峰之后,是繼續(xù)實行部分積累還是回到現收現付,還是過渡到完全積累,我國目前還沒有做出政策選擇,相關的研究也較少。因此,對這一問題進行研究,具有重要的理論價值和現實意義。

一、我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的歷史演變

養(yǎng)老保險制度在我國的真正興起是以20世紀50年代國家統一的《勞動保險條例》為標志的,而我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的發(fā)展歷程,大致可以分為兩個階段:1951—1992年的現收現付制階段和1993年至今的部分積累制階段。

(一)現收現付制階段

從新中國成立到20世紀90年代初,我國基本養(yǎng)老保險先后經歷了“國家—單位保險”、“企業(yè)保險”以及“社會保險”的歷程,但其現收現付的籌資模式一直未變。

1.“國家—單位保險”階段。1951年政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》,該條例是包括一攬子社會保險計劃,涉及養(yǎng)老、疾病、傷殘等。在籌資模式上采用現收現付制,企業(yè)單方繳費,繳費額占工資總額的3%,其中70%由企業(yè)自用,30%上交全國總工會,在全國范圍內調劑使用[1]45。

2.“企業(yè)保險”階段。“”的十年使得我國剛剛建立起來的勞動保險制度幾乎陷入癱瘓。繼在勞動保險管理上撤銷內務部之后,1969年財政部又規(guī)定國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金,退休金在營業(yè)外列支,即由企業(yè)各自負擔退休金。這就意味著我國的勞動保險走上了徹底的企業(yè)保險,基金也停止了積累。

3.養(yǎng)老保險制度恢復與探索階段。1978年國務院頒布了《關于工人退休、退職的暫行辦法》和《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》,規(guī)定了退休、退職條件和退休費標準。作為勞動保險制度的延續(xù),隨后又建立了離休制度。與此同時,這一時期也開始探索從“企業(yè)保險”向“社會保險”轉變。

(二)部分積累制階段

部分積累制又稱部分基金制,是現收現付和完全積累兩種模式的結合。在此模式下,退休人員的養(yǎng)老金一部分來自于現收現付,另一部分來自于完全積累[2]。

1.“社會統籌和個人賬戶相結合”籌資模式的推出。1993年中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,其中對養(yǎng)老保障體制改革做了三項原則性規(guī)定:建立多層次的社會保障體系、實行社會統籌和個人賬戶相結合以及建立統一的社會保障管理機構。1994年,社會統籌和個人賬戶相結合的改革試點工作開始全面推開。這兩年是我國養(yǎng)老保險決策比較關鍵的兩年,1993年側重于該不該實行“社會統籌與個人賬戶相結合”,而1994年則側重于如何實行“社會統籌與個人賬戶相結合”[1]48-49。1995年,國務院了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,明確基本養(yǎng)老保險籌資模式實行社會統籌和個人賬戶相結合。1997年頒布的《國務院關于建立統一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》進一步統一了繳費率、個人賬戶規(guī)模和養(yǎng)老金計發(fā)辦法,而這個文件也標志著我國社會統籌和個人賬戶相結合籌資模式的正式形成。

2.“統賬結合”籌資模式的完善。由于“統賬結合”混賬管理模式帶來的問題,2000年國務院了《關于城鎮(zhèn)社會保障體系改革的試點意見》,提出了“統賬分開,做實賬戶”的養(yǎng)老保險分賬管理模式,并決定在遼寧省進行做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶的試點。2003年,試點擴大到黑龍江和吉林兩省。而做小做實個人賬戶的具體操作,隨后形成了“遼寧模式”和“黑吉模式”。為與做實個人賬戶相銜接,2005年國務院《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定:自2006年1月1日起,個人賬戶的規(guī)模統一由本人繳費工資的11%調整為8%,全部由個人繳費形成,單位繳費不再劃入個人賬戶。

3.我國選擇部分積累制籌資模式的原因。我國之所以在20世紀90年代選擇了部分積累制,主要有以下幾點考量:一是人口老齡化的巨大壓力,現收現付制由于沒有積累,難以維持制度的繼續(xù)運行。二是通過個人賬戶的建立,可以發(fā)揮個人在養(yǎng)老保險中的作用,建立國家、企業(yè)和個人責任共擔、權利與義務相結合的激勵機制。三是我國不宜實行完全積累制籌資模式。首先,世界上那些向完全積累制轉變的國家主要是因為居民儲蓄率很低,而我國居民儲蓄率過高;其次,我國的資本市場發(fā)育不完善,若采取完全積累制,那么我國基本養(yǎng)老保險基金的保值增值會面臨很大問題;最后,完全積累制缺乏互助互濟性,強調自我保障,不符合社會保險的本質要求。四是部分積累制在理論上既可以保持現收現付制的代際轉移和收入再分配功能,又能夠發(fā)揮完全積累制刺激個人繳費積極性和培養(yǎng)個人自我保障的責任等作用。

二、部分積累制的三種定位

對于我國基本養(yǎng)老保險部分積累制的籌資模式,可以有三種不同的定位。第一種僅僅把部分積累制作為應付人口老齡化的一種過渡籌資模式,在老齡化過程的前期進行積累,用于彌補老齡化高峰時的支付,等到出現靜態(tài)人口年齡結構時,重新進入現收現付制。第二種將部分積累制作為向完全積累制過渡的手段。據世界銀行的測算,我國如果采取這種定位的話,通過80年左右的時間可以實現這種過渡。第三種將部分積累制作為基本養(yǎng)老保險的最終籌資模式,長期堅持執(zhí)行下去[3]。究竟我國應采取哪種定位?一方面,我們要考慮三種定位各自的可能性,亦即我們能夠積累多大規(guī)模的資金。從部分積累制過渡到現收現付制,需要積累的資金最少,第二種定位需要積累的資金最多,第三種定位需要積累的資金介于兩者之間[3]。另一方面,我們要對我國基本養(yǎng)老保險籌資的目標模式有一個明確的選擇,而這會涉及很多因素的考量。不僅要考慮人口的經濟參與率、基本養(yǎng)老保險的覆蓋率、資金回報率等因素,還得考慮經濟增長率和人口年齡結構等。因此,關于部分積累制的定位,這是一個涉及眾多因素且非常復雜的問題。

三、對我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的思考

從社會保障的發(fā)展歷史以及現狀來看,基本養(yǎng)老保險籌資模式與人口年齡結構有著密切的關系。之所以世界上絕大部分國家會選擇現收現付制,不僅由于現收現付制的一系列優(yōu)點,如沒有保值增值的壓力等,更重要的是這些國家的人口年齡結構比較年輕,老年負擔系數小。從某種意義上說,現收現付制是年輕型人口結構的產物。而后來一些國家如智利放棄現收現付制走向部分積累制或完全積累制,主要是由于人口老齡化的沖擊,亦即人口年齡結構不再年輕,老年負擔系數變大。前文已經論及,若要確定我國基本養(yǎng)老保險籌資的目標模式,需要考量經濟、社會、政治等一系列因素。然而我們可以選取一個角度作為切入點,本文將從未來的人口年齡結構這一視角來探討我國基本養(yǎng)老保險的籌資模式,亦即當前的部分積累制是否是我國基本養(yǎng)老保險的最終籌資模式。

(一)老齡社會的兩種狀態(tài)

老齡社會是指老年人口占總人口達到或超過一定比例的人口結構模型。聯合國的傳統標準是一個地區(qū)60歲以上老人達到總人口的10%,新標準是65歲老人占總人口的7%,該地區(qū)就視為進入老齡社會。但老齡社會有兩種狀態(tài):一是動態(tài)的老齡化過程,二是作為老齡化結果而形成的靜態(tài)老齡社會[3]。靜態(tài)老齡社會是相對于動態(tài)的老齡化過程而言的,具體指老年人口在社會總人口中所占比趨向穩(wěn)定且老年人口數量不再增加的一種人口結構模型。根據全國老齡工作委員會辦公室的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》,從2001年到2100年的100年間,我國的老齡化可以分為三個階段:第一,快速老齡化階段(2001—2020年)。這一階段,我國老年人口將年均增加596萬,年均增速達到3.28%,大大超過總人口年均0.66%的增速。第二,加速老齡化階段(2021—2050年)。這一階段,我國老年人口數量開始加速增長,年均增加620萬人。到2050年,總量將超過4億,老齡化水平將達到30%以上。第三,穩(wěn)定的重度老齡化階段(2051—2100年)。這一階段,老年人口將穩(wěn)定在3億至4億,老齡化水平基本穩(wěn)定在31%。根據老齡社會兩種狀態(tài)的劃分,我國從2001年到2050年這個階段可以界定為動態(tài)的老齡化過程。而自此之后,我國將進入靜態(tài)老齡社會,因為自2050年之后,我國老齡化水平基本穩(wěn)定在31%,老齡人口數量比較穩(wěn)定。

(二)靜態(tài)老齡社會兩種模式的比較

在動態(tài)的老齡化過程中,亦即我國從21世紀初到21世紀中葉這個階段,學者們基本傾向于部分積累制,而且我國當前的基本養(yǎng)老保險籌資模式正是部分積累制。但在靜態(tài)老齡社會,部分積累制是否依然優(yōu)于現收現付制,我國是否只能繼續(xù)走部分積累制這一條道路。完全積累制由于其缺乏互助互濟性,不符合社會保險的本質屬性,故本文在此不做討論。現收現付制籌資模式需要一個穩(wěn)定的人口結構,即從業(yè)人員與退休人員的比例要相對穩(wěn)定。雖然實施初期繳費率較低,但隨著人口老齡化的加劇,其繳費率則會不斷提高,面臨支付危機。需要注意的是,這是在人口老齡化動態(tài)過程中會存在的問題。在靜態(tài)老齡社會,根據“以支定收”,由于老年人口數量比較穩(wěn)定,那么養(yǎng)老金支出就會穩(wěn)定,從而繳費率也比較穩(wěn)定,不會存在支付危機的顧慮。然而,在動態(tài)的老齡化過程中,現收現付制也不一定會發(fā)生支付危機,關鍵在于經濟增長速度與人口老齡化速度之間的差距[4]。其次,現收現付制的抵抗資金風險能力強、制度確定性大、社會穩(wěn)定性強,更加有利于化解社會矛盾、平衡利益關系[5]。再次,根據《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》,到21世紀中葉,我國會全方位地滿足國民社會保障需求并邁進中國特色社會主義福利社會。屆時,我國人均國民生產總值達到中等發(fā)達國家水平,人們生活比較富裕,而且將享有體面的老年生活。也就是說,到那時,基本養(yǎng)老保險的覆蓋面會進一步擴大,人們的繳費能力也會增強,從而通過現收現付來實現養(yǎng)老保險是完全可能的。更重要的是,屆時無論我國的資本市場是否完善,現收現付制都不會面臨資金保值增值壓力,而部分積累制則需要一個完善的資本市場,并保證資金收益率高于通貨膨脹率。

(三)靜態(tài)老齡社會我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的選擇

根據《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》,我國在人口老齡化的第三個階段會進入靜態(tài)老齡社會。在靜態(tài)老齡社會,現收現付制不存在明顯的缺點,相反,它具有部分積累制所不具備的無保值增值的壓力等優(yōu)點,這在前文已經論及。屆時,我國已經渡過了人口老齡化高峰期,進入了靜態(tài)老齡社會,無需借助部分積累制積累資金以應對老齡化。因此,在靜態(tài)老齡社會,我國基本養(yǎng)老保險的籌資模式可以回歸現收現付制。當前,部分積累制面臨很多問題,比如養(yǎng)老保險基金入不敷出、個人賬戶空賬運行等。從國際上看,智利等國家實現了從現收現付制向完全積累制的轉變,關鍵在于政府承擔了制度轉軌的成本。我國之所以出現上述問題,其中一個重要原因就在于政府沒有主動承擔轉軌成本,而是采取了體制內消化的方式,即維持較高的企業(yè)繳費率和專為“中人①”設計過渡性養(yǎng)老金,將轉軌前的工作年限折算成系數,加發(fā)一塊過渡性養(yǎng)老金[6]。另外我國養(yǎng)老金目標替代率過高、退休年齡偏低、企業(yè)年金發(fā)展不足等也是重要的誘因。若要解決上述問題,政府應主動承擔起責任,可以從提高退休年齡、通過各種途徑籌集資金消化轉軌成本、鼓勵企業(yè)發(fā)展企業(yè)年金等角度來著手。綜上所述,在目前階段,我國應繼續(xù)堅持和完善部分積累制,以應對人口老齡化高峰的到來。當進入靜態(tài)老齡社會,部分積累制并不是我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的唯一選擇,我們可以考慮回歸現收現付制。但屆時從部分積累制向現收現付制的轉軌,仍有許多問題需要解決,有待進一步的研究。