導語：突發公共事件應急機制：美國經驗及其對我國的啟示一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政府危機管理

[內容提要]突發事件應急處理，是憲法行政法中的重要內容。這次“非典型肺炎”的突發，給憲法學行政法學提出了新的課題。美國的突發公共事件應急機制中的許多做法，如設立專門的應急事務管理總署、制定聯邦應急計劃以及相關法律、法規等，值得我們學習、研究和借鑒。

[關鍵詞]美國；突發公共事件應急處理；啟示

突發事件應急處理，是公共管理中的重要問題，也是憲法行政法中的重要內容。這次“非典型肺炎”的突發，不僅暴露了我國的公共衛生應急機制中存在的問題，對我國公共安全管理體制提出了挑戰，同時也給憲法學行政法學提出了新的課題。

應當承認，西方發達國家建立突發公共事件應急制度比較早，并且積累了一些經驗。如美國的突發公共事件應急機制就是一個比較突出的例子。其中的許多做法值得我們學習、研究和借鑒。

美國突發公共事件應急機制主要是由美國聯邦應急事務管理總署、聯邦應急計劃和有關的法律、法規組成的總體。[1]

一、聯邦應急事務管理總署（FEMA）

美國聯邦應急事務管理總署（FEMA）原來是聯邦獨立機構，其任務是對災害應急處理，并進行災害的防治計劃、恢復和減輕工作。美國聯邦應急事務管理總署的總部設于華盛頓特區，與其經常保持工作關系的機構有27個聯邦政府機構、美國紅十字會和州與地方政府的應急事務管理機構。2003年3月，美國聯邦應急事務管理總署成為新成立的國土安全部的一部分。

美國聯邦應急事務管理總署可以追溯到1803年的國會法（一般認為它是處理災害問題的第一次立法嘗試）。隨后，美國通過了近百個法案處理諸如颶風、地震、洪水和其他自然災害的問題。但是，這一分散提供災害援助的做法，是很成問題的，因此，很多人要求制定加強聯邦機構之間合作并授權總統協調這些活動的法律……

二十世紀60年代和70年代初，在住房與城市發展部設立的聯邦災害救助局處理了大量需要聯邦應急處理的重大災害，如1962年卡拉颶風、1965年貝特西颶風、1969年卡米雷颶風和1972年阿格尼斯颶風，以及1964年阿拉斯加地震和1971年圣佛南多地震。這些災害引起了人們對自然災害問題的關注并增加了有關立法的數量。隨后，國會于1968年通過《國家洪災保險法》、于1974年通過《災害救助和緊急援助法》。

但是，由于緊急事件和災害發生在各個領域。當與核電站和危險物質運輸有關的災害也被認為屬于自然災害時，100多個聯邦機構涉及到災害、危險和緊急事件中。州和地方一級機構還有許多平行的計劃和政策，聯邦政府、州政府和地方政府在突發事件發生時常常各行其是，甚至發生沖突。全美州長協會呼吁減少與州和地方政府重疊的聯邦機構，并要求吉米。卡特總統集中聯邦政府處理突發應急事件的權能……

1979年卡特總統行政命令，成立聯邦應急事務管理總署，將原先許多分散的與災害有關的責任統一起來行使。聯邦應急事務管理總署吸收的其他聯邦機構，主要有：（1）從住房與城市發展部吸收了聯邦保險局、國家火災預防與控制局、國家氣候服務社區準備規劃局、公共事務管理聯邦準備局和聯邦災害援助管理局的活動；（2）國防部的民防機構的民防責任也被轉移到新機構中。

聯邦應急事務管理總署在成立之初，就遇到了意想不到的極其復雜的挑戰。早期的災害和應急事件包括臘夫運河污染、古巴難民危機和三英里島核電站事故以及1992年安德魯颶風。1993年，克林頓總統任命詹姆斯L.維特為聯邦應急事務管理總署署長。

2001年布什總統任命喬M.奧爾鮑夫為聯邦應急事務管理總署署長。幾個月后，發生了“911事件”。這使聯邦應急事務管理總署的工作重點轉到國家緊急準備和國土安全上。

2003年3月，聯邦應急事務管理總署吸收了22個其他的聯邦機構，成為新成立的國土安全部的一部分。湯姆。里奇領導的國土安全部將突發事件，包括自然災害和人為事件的協調責任，提到關乎國家安全的重要地位。

目前，聯邦應急事務管理總署是國土安全部四大部門之一，其下的應急準備與復原局（EPRD）有約2，500全職雇員，并有5，000多的后備人員。

美國聯邦應急事務管理總署設署長辦公室、總顧問辦公室、國家緊急準備辦公室、國家安全協調辦公室、公民使團辦公室、平等權利辦公室和監察長辦公室。署長辦公室下設七個機構：

（一）應急準備與復原局（聯邦協調官員處），內設應急處、復原處、行政處；

（二）聯邦保險與減災局，內設災害地點測定處、工程科技處、減災計劃與傳送處、規劃財務和產業關系處、風險信息傳送處、索賠、諒解與保險運營處；

（三）聯邦消防管理局，內設國家消防研究院、國家消防規劃處、國家消防數據中心、支持服務處、培訓處和城市搜索救援隊；其中的城市搜索救援隊在“911事件”中表現特別出色。

（四）外部事務局，內設國會與政府間事務處、公共事務處和國際事務處；

（五）信息技術服務局，內設信息與資源管理處、企業經營處和系統規劃與開發處；

（六）管理和資源規劃局，內設人力資源處、財務與采購管理處、設施管理與服務處和氣候緊急運營處；

（七）地區協調局，負責協調在華盛頓、紐約、芝加哥等城市設立的10個地區辦公室的行動。

聯邦應急事務管理總署的主要任務是：1、就建立處理規則和洪災日常管理提出建議；2、教會人們如何克服災害；3、幫助地方政府和州政府建立突發事件應急處理機制；4、協調聯邦政府機構處理突發事件的一致行動；5、為州政府、地方政府、社區、商業界和個人提供救災援助；6、培訓處理突發事件的人員；7、支持國家消防服務；8、管理國家洪災和預防犯罪保險計劃等。聯邦應急事務管理總署的權力很大，被有的人稱為美國的“秘密政府”。

二、聯邦應急計劃（FRP）

（一）聯邦應急計劃的概念

聯邦應急計劃于1992年4月由聯邦應急事務管理總署公布。聯邦應急計劃是美國聯邦各部門和機構簽署的一項協議。簽署協議目的在于：（1）提高聯邦各部門和機構協調一致地處理突發事件的能力：（2）啟動災害救助法的實施；（3）發揮聯邦政府對州與地方政府救災努力的應急反應、恢復和援助的支持作用；（4）提供聯邦有關部門和機構的法定責任項下的援助。

實施聯邦應急計劃的目的是為了動員聯邦資源、協調聯邦行動和提供聯邦支持，以增強州和地方政府、私人和自愿組織在災害應急方面的努力。

（二）聯邦應急計劃的范圍和實施

聯邦應急計劃的范圍適用于所有聯邦機構。聯邦應急計劃規定了突發事件應急處理的政策和程序、運行的定義、聯邦與州的協調機制以及聯邦的能力和責任。聯邦應急計劃還闡述了應急反應的一系列活動。

聯邦應急計劃在預計發生颶風等可能導致需要聯邦援助的突發事件時實施。聯邦應急計劃可作為對需要聯邦災害或緊急援助重大事件發生時的應急反應；它也可以在某一受影響州的州長向總統提出聯邦援助請求時實施，或因發生某一重大災害或總統緊急宣告時實施。

根據聯邦應急計劃，美國對突發公共事件實行地方、州和聯邦政府三級反應機制。各地方政府都設有應急反應部門，包括消防、警察、醫療和公用部門等。由于美國是聯邦制國家，各州的應急服務部門在名稱、建制和分工等方面不盡相同。

（三）緊急救助職能（ESF）及涉及的領域

根據“緊急救助職能”，可以確定需要聯邦政府支持以加強州和地方政府處理突發性事件努力的重點領域。“緊急救助職能”涉及聯邦部門和機構在12個主要職能領域的活動和能力。

緊急救助職能涉及的領域有：1、交通：提供平時和戰時運輸服務，主要由運輸部負責。2、通訊：提供通訊服務，主要由國家通訊委員會負責。3、公共工程：恢復公共服務和公共設施，主要由國防部的美國陸軍工程師隊負責。4、防災：發現并減輕森林大火、城鄉火災，主要由農業部的森林司負責。5、信息和規劃：收集、分析公布重要信息，促進聯邦緊急反應機制運行，主要由聯邦緊急事務管理總署負責。6、公眾關懷：管理并協調食品供應，安置并搶救傷員，分配救濟物品，幫助家庭團圓，主要由美國紅十字會負責。7、人力支持：在緊急事件處理時期為聯邦機構提供設備、物資、物品和人力，主要由聯邦總務局負責。8、醫療衛生服務：提供公共衛生和醫療援助，主要由衛生與公眾服務部的公眾衛生司負責。9、城市搜索與救援：發現、解救被夾在廢墟中的受傷者并進行前期治療，主要由國防部負責。10、危險物質：為實際或潛在疾病和危險物質防治提供聯邦緊急支持，主要由環境保護署負責。11、食品：確認食品需要，確保食品到達受災害影響地區，主要由農業部食品營養司負責。12、能源：恢復電力系統和能源供應，主要由能源部負責。

三、美國的相關法律

突發公共事件是一個模糊但非常重要的概念，而且在不同國家有不同的含義和范圍。在美國，突發公共事件主要包括自然和人為的兩大類，如災害和緊急事務等，也包括緊急狀態宣布等。相應地，有關立法也主要包括這幾個方面。

（一）災害應急處理

1、《災害救助和緊急援助法》

1950年制定的《災害救助和緊急援助法》，是美國第一個與應對突發事件有關的法律。該法規定了重大自然災害突發時的救濟和救助原則，還規定了聯邦政府在災害發生時對州政府和地方政府的支持；適用于除地震以外的其他突發性自然災害。《災害救助和緊急援助法》由羅伯特。斯坦福提議制定，故也稱羅伯特。斯坦福法。該法曾于1966年、1969年和1970年多次修改，每次修改的結果，都是擴大了聯邦政府在應對突發公共事件時的能力。現在實施的《災害救助和緊急援助法》是1974年的修訂本。

2、《國家地震災害減輕法》

1977年10月，國會通過《地震災害減輕法》，目的在于“通過制定和實施一項有效的地震災害減輕計劃，減少地震造成的生命和財產危險”。該法規定建立國家地震災害減輕計劃（NEHRP）。1990年11月制定的《國家地震災害減輕計劃法》對減災機構的職責、計劃的目標和目的作了詳盡規定，對國家地震災害減輕計劃作了重大修改。

國家地震災害減輕計劃規定的四個減災機構是：聯邦應急事務管理總署、國家標準技術局、國家科學基金會和美國地理測量局。

國家地震災害減輕計劃的任務包括：改善對災害的了解、描述和預測；完善建筑法規和土地利用計劃；通過災后調查和教育降低危險；提高設計和建造技術；促進研究結果的應用。國家地震災害減輕計劃法指定聯邦應急事務管理總署為計劃主管機關，并賦予其規劃、協調和報告的責任。

1996年4月，總統科技政策辦公室提交了一份名為“國家地震損失減輕戰略”（NEP）的報告，根據該報告，聯邦政府制定了國家地震損失減輕計劃，雖然沒有取代國家地震災害減輕計劃，但規定了減災機構更廣泛的活動范圍，并提供了更能有效協調這些活動的框架。

（二）緊急狀態立法

1976年美國國會通過的《全國緊急狀態法》，是影響最大的應對突發公共事件的法律。它對緊急狀態的宣布程序、實施過程、終止方式、緊急狀態期限以及緊急狀態期間的權力作出了詳細規定。根據《全國緊急狀態法》，總統有權宣布全國進入緊急狀態。在緊急狀態期間，總統可以為行使特別權力頒布一些法規。一旦緊急狀態終止，這些法規將隨之失效。《全國緊急狀態法》還規定，緊急狀態期間，因國家安全、社會經濟生活以及外交政策的執行受到外國威脅時，總統可以與外國或外國人有關的外匯進行管制，還可以對國際支付以及貨幣、證券和財產的轉讓或轉移行使特別權力。

（三）反恐方面

反對恐怖主義是美國應對突發事件的最重要內容之一。早在1952年，美國國會就制定了《移民與歸化法》；1984年制定《反對國際恐怖主義法》。以后還制定了《法律實施通訊援助法》、《有效反恐法》和《化學品安全信息、場所安全和燃料管理救濟法》等。

“911事件”發生后，美國制定了大量法律加強反恐工作。如于2001年9月18日制定《2001年緊急補充撥款法》，規定對2001年財政年度進行緊急補充撥款，以應對“911事件”的應急反應和受害者救助及處理襲擊事件的其他后果；2001年9月18日制定《使用軍事力量授權法》，該法授權總統采取一切必要和適當軍事力量，以對付其認為是“911事件”以后有計劃、授權、有組織或協助進行恐怖主義襲擊的任何國家、組織和個人的恐怖主義活動；以后還制定了《空中運輸安全和體系動員法》、《航空運輸安全法》、《提高邊境安全和完善入境簽證法》、《公共衛生安全和生物恐怖威脅防止和應急法》、《恐怖主義風險保險法》和《恐怖主義風險保險法》等。

特別是2002年11月25日《國土安全法》，該法規定設立國土安全部，并重構和加強了聯邦政府有關行政部門，以更好對付恐怖主義威脅。

此外，美國還制定了其他有關緊急狀態或突發事件應急處理的法律，如《美國法典》的相關條款以及歷屆總統的有關行政命令、1968年《國家洪災保險法》、2002年《國家建筑物安全協作法》、2002年《安全爆炸物法》、2002年《海洋運輸安全法》和2003年《天花應急處理人員防護法》等，其數量相當可觀，內容十分詳盡。

四、對我國的啟示

應該說，一個國家如何建立突發公共事件應急處理機制，是與該國的經濟發展水平、政治體制和面臨突發事件的范圍和頻度等因素相關聯的，因此不可能有統一的應急處理突發公共事件的機制，但突發公共事件的應急處理畢竟有一些規律性的東西可以把握和普遍適用的規則可以遵循。

這次突如其來的“非典型肺炎”，對我國突發事件應急機制和相關的法律、法規，都是一次嚴峻的挑戰。如果不僅僅從傳染病的視角，而是從一場波及社會各方面的突發事件的視角反思“非典型肺炎”，可以清楚地看到，建立健全我國突發事件應急處理的管理機制特別是法律機制已經刻不容緩。[公務員之家版權所有

我國雖然已經制定了若干突發事件應急處理的規定，但它們散見于各項有關法律、法規和規章中，而且大多是針對單一災種、事件或疾病的，如《防震減災法》、《防洪法》、《安全生產法》、《傳染病防治法》、《海上交通安全法》、《監控化學品管理條例》、《突發公共衛生事件應急條例》、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》等等，沒有形成綱領性的突發事件應急處理基本法；我國憲法和法律雖然規定了戒嚴制度和戰爭狀態，并制定了戒嚴法，但未確立國家緊急狀態制度。與美國的突發公共事務應急處理機制不同，我國在相當的程度上和范圍內，在應對突發公共事件方面，政策和行政手段還代替著法律的功能。

我國也缺乏各級政府處理突發事件的應急機構，我國各級政府雖然也有一些處理突發事件的議事協調機構，如防治非典型肺炎領導小組以及一些職能部門，如衛生機構、安全生產監督管理部門等，但它們是政府的某一個工作部門或議事協調機構或臨時成立的機構，有的缺乏法定權限，有的機構之間的關系還不順，還像美國應急事務管理總署成立以前那樣，還不是處理突發應急事件的專門機構。

我國還缺乏處理突發公共事件的基本應急計劃，各級政府在應對突如其來的“非典型肺炎”時基本上是無計劃、無準備的，這給“非典型肺炎”突發時的防治帶來極大的混亂，也使“非典型肺炎”以后的經濟和社會發展受到一定的負面影響。

借鑒美國的突發公共事務應急處理機制，考慮我國的實際情況，為完善我國的突發事件應急處理機制特別是法律機制，現提出如下的政策性建議：

1、設立由行政首長負責的各級政府應對突發公共事件應急處理的專門機構，由涉及突發公共事件應急處理的有關部門參加，通過立法賦予其特別權力，建立從中央到地方的突發公共事件應急處理組織體系；

2、制定突發公共事件應急處理計劃，由主管部門商相關部門制定，并通過立法加以確定；將防治突發公共事件的經費納入各級國民經濟和社會發展計劃，明確有關部門在防治突發公共事件中的責任，并加強主管部門的協調能力。

3、修改憲法，確立緊急狀態及其宣告法律制度，在此基礎上制定全國緊急狀態法，明確國家實行緊急狀態的條件、程序及緊急狀態時權力的行使等；

4、制定突發公共事件應急處理法、減災基本法，并按公共衛生應急事件（如非典型肺炎等傳染病、炭疽等）、生物恐怖威脅、環境災害（如化學品污染、核污染等）、自然災害（如地震、洪災等）、國土安全、供水安全、電站安全等方面，分別制定有關突發公共事件應急處理的單項法律或行政法規，或將有關法律規范體現在相關立法中；公務員之家版權所有

5、通過立法來完善由應急處理主體、緊急行政措施、應急處理法律后果以及違法行為的法律責任等構成的應急處理機制。

參考文獻

[1]有關美國突發公共事件應急機制的最新資料，由美國國土安全部聯邦應急事務管理總署（FEMA）2003年6月惠供。

[2]金磊。突發公共事件應急機制[J].中國科技縱橫，2003.6.44-48.