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摘要：國外養老金運營的經驗、我國證券市場的規范發展以及企業年金和全國社保基金的成功運營表明,我國基本養老保險個人賬戶基金進入證券市場是一個可行的選擇。根據國外基本養老保險個人賬戶基金入市模式的利弊分析,認為我國應采用全部信托型投資方式。但是,基本養老保險個人賬戶基金入市運營還面臨著若干問題,如法律缺位,轉制成本需要化解,統籌層次太低等,因此我國應及時頒布《社會保險法》,抓緊起草《社會保障基金投資管理法》,及時修訂相關的法律法規；多方籌集轉制成本資金；提高統籌層次,在實現省級統籌的基礎上實現全國統籌。

關鍵詞：基本養老保險；個人賬戶基金；證券市場

Abstract：Theexperienceofsuccessfuloperationofpensionfundsonsecuritiesmarketinforeigncountries,normalizationofsecuritiesmarketinChinaandnormalizeddevelopmentandsuccessofenterpriseannuitiesandnationalsocialsecuritiesfund(NSSF)allindicatethatthebasicpensionfundsinformofindividualaccountisavailabletoenterintosecuritiesmarketasafavorablechoice.Analyzingtheforeignoperationmodesofsuchbasicpensionfundsandabsorbingtheirpositiveandnegativelessons,thetrustinvestmentisregardedasadaptabletohandlethefundsonChinesesecuritiesmarket.However,someproblemsthebasicpensionfundsarestillfacingtomustbesolvedproperly,suchasnorelevantlaws/regulationstoabidebyindefaultoflegislation,nosourceavailabletorestructuringcostandverylowcompetenceincoordination.So,itisnecessarytolegislatefor“SocialSecurityAct”andpromulgateitintimeandformulatethe“ProvisionsofSocialInsuranceFundsManagementforInvestment”andotherrelevantlaws/rules.Inaddition,raisingfundsforrestructuringcostandimprovingcompetenceforcoordinationarealsorequiredtorealizethenation-widetrustinvestmentofbasicpensionfundsinformofindividualaccountontheprovince-widebase.

Keywords：basicpension；individualaccountfund；securitiesmarket

2005年12月3日國務院頒布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(以下簡稱國發〔2005〕38號文件)第四條規定：“逐步做實個人賬戶。……國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法,實現保值增值。”該規定要求從2006年1月1日起,各地要做實個人賬戶,為我國人口老齡化進行資金積累。在東北三省做實個人賬戶的基礎上,2006年1月19日,勞動與社會保障部對外宣布,經國務院批準,天津、上海、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆8個省、自治區、直轄市列為2006年進行擴大做實個人賬戶試點的地區。

隨著個人賬戶的做實,個人賬戶基金將會以驚人的速度增長。僅以做實個人賬戶試點的遼寧省為例,到2005年底養老保險個人賬戶資金即高達201億元。世界銀行曾經預測,到2030年我國的養老金市場規模將達到1.8萬億美元,當然這包括了基本養老保險、企業年金和個人儲蓄性養老保險在內。即便如此,養老保險個人賬戶基金的規模到2030年也將不少于10萬億元人民幣[1]。如此大規模的個人賬戶基金,由于要經過長達幾十年的時間跨度才能支付給投保人,因此,考慮到職工工資增長率、通貨膨脹因素、個人賬戶基金的保值增值形勢,個人賬戶基金的管理運營已經成為養老保險個人賬戶“做實”后面臨的巨大挑戰。

我國目前對統賬結合的基本養老金的投資采取嚴厲的限制措施。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(以下簡稱國發〔1997〕26號文件)明確規定：加強對養老保險基金的管理。基金結余額,除預留相當于兩個月的支付費用外,應全部購買國家債券和存入專戶,嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。這樣嚴格的強制性措施,實際上限制了包括個人賬戶在內的基本養老金的入市投資,政策的天平偏向了養老保險基金的安全性,忽視了其收益性。因為養老金是退休職工的“養命錢”,所以政府這樣做無可厚非。但實際的運行效果并不令人滿意。根據筆者掌握的資料,養老保險基金的名義收益率,除去通貨膨脹率,在有些年度實際收益率甚至為負。在這種情況下,基金的保值尚且不能做到,增值就不可奢望了。

從2006年上半年查處的5起挪用社保基金案和下半年上海社保案的曝光,以及近期審計署審查出的71億違規社保基金,我們可以看到,社保基金已經成為地方政府的“小金庫”。這其中,管理不善當然是主要原因,但更深層次的問題是,社保基金的保值增值的巨大壓力,導致了社保基金的管理機構有違規投資的沖動,這也是我國社保基金投資限制過死,投資渠道狹窄、單一造成的。所以,個人賬戶基金一定要突破舊的嚴格投資限制,借鑒其他國家社會保險基金投資的有益經驗,在國債和銀行存款之外進入證券市場投資,尋找一條有效投資之路,以應對未來的“銀發浪潮”。本文將對個人賬戶基金入市投資的可行性、入市投資的模式以及個人賬戶基金進入證券市場投資面臨的一些問題進行分析,并對相應的對策進行較為系統的研究。

一、個人賬戶基金入市投資的可行性分析

(1)發達國家社會養老基金投資的成功經驗給我國個人賬戶基金入市提供了有益的借鑒。在西方國家,一直盛行著“養老金計劃就是資本市場”的說法,盡管這個說法比較絕對,但它卻體現了養老保險基金與資本市場休戚相關。在國際資本市場上養老基金公司已經成為最重要的機構投資者之一,它的崛起有力地促進了全球資本市場的繁榮。在世界市場資本總額中,大約有20%是養老金資產。2001年全球養老金規模已達13萬億美元[2]。美國養老基金的增長主要歸功于證券價格,特別是股票市場價格的上漲,從1990年到1999年,美國股票的累計收益率達166.2%。在一些新興市場國家,如智利、新加坡、阿根廷等,近年由于政府管制的放松,養老金也開始進入資本市場,并取得了較好的投資回報。以智利為例,20世紀80年代開始推行養老金改革,主張個人賬戶的私營化和投資證券市場,從1981年到1991年養老金年平均回報率達到了14.4%,有力地推動了本國的經濟發展和資本市場的繁榮,這已經成為智利出口的“國家名片”。大量的研究表明,養老基金入市與資本市場的健康發展并不矛盾,相反,甚至可以產生互動和雙贏的結果。

(2)中國證券市場的規范建設為個人賬戶基金入市提供了適當的時機。2004年以來,隨著國務院《關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》的,一系列推進資本市場健康穩定發展的政策措施不斷出臺,包括推動合規資金入市,大力發展機構投資者,穩步提高上市公司質量,加大證券公司綜合治理,完善證券市場法律法規體系,如《公司法》、《證券法》的修訂等等。尤其是2005年4月底啟動的股權分置改革,有力地促進了證券市場制度基礎的完善,困擾市場多年的股權割裂問題得以逐步解決,我國證券市場的制度框架開始逐步實現市場化和國際化。

我國證券投資基金近年來發展迅速,到2005年底,我國基金管理公司達52家,證券投資基金超過220只,資產總規模維持在5000億份左右。隨著證券市場的不斷完善和規范,股票市場應該成為國民經濟發展的晴雨表。我國近年來經濟持續快速健康發展,證券市場隨著經濟發展,資本總量正處于一個上升階段,此時,基本養老保險個人賬戶基金入市,是頗具投資價值的。

資本中介組織發育良好,可以為個人賬戶基金提供各種服務。目前,我國可以從事證券相關業務的會計師事務所有上百家,律師事務所有500家左右,評估機構和投資咨詢機構發展也很迅速,這些中介機構將可以為個人賬戶基金提供所需要的各種服務。

目前股市的健康快速發展,體現了證券市場的規范建設帶來的強大推動力。近來中國股市進入了健康快速發展的軌道,迎來了“黃金十年”。東方證券預測,到2016年,A股將從現在的不到7萬億元,達到30萬億至40萬億元市值。個人賬戶基金完全可以從蓬勃發展的股票市場中分享經濟發展的成果,做到真正的保值增值。

(3)全國社會保障基金和企業年金的成功投資運營給個人賬戶基金入市提供了豐富的經驗。建立于2000年的全國社保基金,是國家重要的戰略儲備,主要用于彌補我國今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要,由社保理事會負責管理運營。截至2006年9月30日,全國社保基金市值約2554億元,2006年前9個月全國社保基金已實現收益121.36億元,實現了成功運營[3]。中國企業年金發展也很迅速,到2005年底,全國建立企業年金的企業已達到2.4萬多家,參加職工900多萬人,積累基金680億元,資金量比2000年增長了256%。年金的投資也收到了很高的收益,以我國第一家規范運作的企業年金馬鋼年金為例,截至2006年11月,收益率已逼近10%,給我們提供了很好的成功運作經驗[4]。

二、個人賬戶基金入市投資模式之選擇

目前,我國應該采取何種入市模式,以實現基本養老保險個人賬戶基金和證券市場雙贏的目標呢?筆者研究了其他國家的養老金入市的模式,應該說每個國家在特定的歷史傳統和管理體制下都產生了富有特色的模式,但是總的來看,以下模式比較有代表性。

(1)“私有化”的“零售”模式。以智利為代表,在這種模式下參與養老金計劃的每個職工都分別擁有各自的個人賬戶,每個職工可以從國家核準的基金管理公司中自由選擇基金管理公司,委托其管理自己的個人賬戶。它引入了競爭機制,避免了許多非市場化操作,有力地提高了養老基金的投資收益率。

(2)集中統一運作模式。以新加坡為代表,它是通過集中管理養老基金,再進行集中投資運營的模式。即由中央公積金局或類似機構將集中起來的養老基金通過公開招標等形式,優選若干家業績好、費用低的商業機構來管理運作養老基金,個人不直接與基金公司打交道。

(3)直接入市的模式。它是由社會保險經辦機構職工將所繳的養老保險費(稅)投入到一家公共的中央基金公司,由它來集中投資運營。亦即由社保部門直接負責養老保險基金的投資運作[5]。

這三種模式各有利弊,比如智利模式,雖然基金收益率較高,但是管理成本太高,對普通公民的投資理念和技術有一定的要求；新加坡模式要求基金管理機構高效廉潔,對我國的個人賬戶的管理機關不能不說是一個嚴峻的挑戰；直接入市的模式,要求社保部門有專業的投資技術,這個也不是很現實。

考慮以上因素,筆者認為,我國基本養老保險個人賬戶基金投資應該采用全部信托型投資方式,即由社會保險經辦機構在監管機構確認資格的范圍內,通過公開招標方式選擇專業性投資機構,由其負責基本養老保險個人賬戶基金的投資。由專業性投資機構按照市場化方式運作養老基金,既有利于保證市場的公平性,也有利于提高基金的投資效益。鑒于社會保障基金目前存在挪用現象及保值增值困境,2006年12月20日,有9個省市個人賬戶基金的國家財政投入部分,已經委托全國社會保障基金理事會進行投資運營,筆者認為這是個人賬戶基金投資運營在現行法律法規框架下的一個突破。但它不能代表一種制度的創新,在我國目前沒有個人賬戶投資法律保障的背景之下,只是個人賬戶基金投資的一個權宜之計,因為如果全國的個人賬戶基金全部委托給全國社會保障理事會投資運營,則會失去市場競爭機制,無法體現競爭下的投資收益最大化,風險也因為過于集中而不易控制。

三、個人賬戶基金入市存在的若干問題

在個人賬戶基金入市的制度設計的過程中,有一些因素必須加以考慮,它們關系到個人賬戶入市的效果,甚至決定個人賬戶基金入市的成敗。

1.法律缺位

與其他國家在制度運行程序上不同,我國是通過政策先實施某項制度,然后在發現問題的過程中不斷完善相應的規定,最后上升到法律的高度,而其他國家都是先立法,然后在法律的框架內去實施某項制度。在養老保險制度的改革中,我們看到大量效力低下的規定,大部分是部門規章、行政性法規,但是由于沒有上升到國家法律的高度,導致權威性不強,在具體執行過程中由于法律缺位,存在養老保險費用收繳難,擴大征繳面難,對違法行為的打擊難等,所以養老保險領域的法律制度建設勢在必行,且刻不容緩。這其中,《社會保險法》、《社會保障基金投資管理法》等都要盡快出臺。同時,還要修訂相關的法律,以保證與社會保險制度的銜接。

2.轉制成本需要化解

在我國養老保險制度從現收現付向部分積累的改革過程中,出現了巨額的轉制成本。全國社會保障基金理事會理事長項懷誠援引世界銀行的一份報告顯示：“在一定假設條件下,按照目前的制度模式,2001年到2075年間,中國基本養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。”但是,國發〔1997〕26號文件沒有明確轉制成本的有效支付途徑,國發〔2005〕38號文件對此也沒有一個明確的說明,不能不說是一個很大的遺憾！由于在此問題上的回避,導致個人賬戶做實的目標難以實現,更不用說入市投資了。

3.統籌層次太低

在養老保險領域實現全國統籌是最理想的狀態,但鑒于我國的特殊國情,目前還無法達此目標,而只能在實現省級統籌的基礎上向全國統籌過渡。當前我國基本養老保險的統籌層次目標是實現省級統籌,省級統籌已是比較低的層次,加上很多省份實際還未實現省級統籌,這使得我國基本養老保險制度的統籌單位過多,各統籌單位之間政策不統一,難以實現對接,不利于養老保險關系轉移,導致養老保險基金的抗風險能力降低,也不利于勞動力按市場規律自由流動。

4.社會保險經辦機構管理手段落后,操作不規范

社會保險經辦機構尚未實現全面通暢的信息聯網,很多社保經辦機構還在通過手工辦理社會養老保險的收繳和管理,另外,社會保險經辦機構操作不規范,如基本養老保險個人賬戶記賬格式不統一,有的沒有歷年繳費工資基數,有的沒有個人賬戶累計儲存額,有的沒有利息等等。

5.相關的配套制度需要出臺

根據制度經濟學的理論,一項制度的有效實施,需要良好的運行環境,需要其他制度的同步推進。為了個人賬戶基金可以安全運行,取得較高的收益,一系列的配套制度要建立起來,比如個人賬戶基金投資中的信息披露制度,個人賬戶基金投資機構、托管機構的準入與退出制度,為促進投資收益而設立的稅收優惠制度等。

四、個人賬戶基金入市的相關對策和建議

1.法律制度建設

由于在個人賬戶基金的投資中有相當多的主體參與,涉及到眾多的法律關系,所以,需要建立健全相應的法律規范,從法律的角度保證個人賬戶基金投資的安全性、流通性、盈利性,從而可以實現保值增值的目標,這也是世界上其他社會養老保險制度較為成熟的國家的經驗總結。

(1)及時頒布《社會保險法》。社會保險法對我國社會保障制度的平穩運行和建立社會保障事業可持續發展的長效機制的重要性不言而喻。社會保險法是社會保障法律法規體系的核心內容,也是個人賬戶基金投資的法律基礎。在《社會保險法》中應該明確國家、用人單位和勞動者在社會保險方面的權利和義務；規范社會保險費的征繳、待遇給付；明確社會保險基金的獨立的法律地位,以及經辦機構的設立、基金的管理和運營的辦法；確定監督措施和法律責任等,為社保基金運作提供法律支持。

(2)抓緊起草《社會保障基金投資管理法》。筆者認為,個人賬戶基金、企業年金、全國社會保障基金由于其對安全性的要求、保值增值的需要,以實現基金積累的目標,都要進行有效的投資運營。因此在投資運營方面,我國應該制定統一的《社會保障基金投資法》,這部法律將吸收《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》、《年金管理辦法》的內容。在此法律中,應該就社會保障基金的投資原則,專業投資機構、托管機構的選擇和監督,進入和退出制度,最低收益制度,風險擔保制度等方面作出統一的強制性規定。關于投資工具、多元化投資的比例等具體的投資技術方面的問題,可以借鑒《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》。

(3)及時修訂相關的法律法規。《中華人民共和國勞動法》第十章規定了社會保險和社會福利,但是72條、74條關于社會保險基金的規定十分籠統,應該在修訂中對社保基金的監督作出規定,明確其法律地位和基本原則。同時,我國應該在《中華人民共和國刑法》的分則中加上關于社保基金監管的法律責任,以使各相應監管主體各司其職,各負其責,違者承擔刑事責任,加大處罰力度,確保社保基金安全、高效運行。借鑒我國香港強積金法規,對作為養老保險個人賬戶基金信托人的基金管理公司,在違反規定時應適用更加嚴厲的刑事制裁,例如,在香港,信托人可能因為失職而遭受罰款和監禁。在《中華人民共和國證券投資基金法》中,對基金管理人的失職也有相應的刑事追究的規定,而在我國的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第十章罰則第49—56條中只有嚴重失職退出基金管理人的退出機制,沒有刑事處罰的規定。鑒于養老保險所強調至高無上的安全性,應該在《社會保障基金投資管理法》中對基金管理人在退出機制之外,增加適用相應的刑事責任的規定。

2.多方籌集轉制成本資金

《中共中央關于深化國有企業改革若干重大問題的決定》中明確指出,要采取多種措施,包括變現部分國有資產、合理調整財政支出結構等,開拓社會保障新的籌資渠道,充實社會保險基金。國發〔2005〕38號文件規定：建立多層次養老保險體系,劃清中央和地方、政府與企業及個人的責任。根據上面提到的兩個文件規定的方法,筆者認為,大體來說,轉制成本籌集可以有以下兩種方式。

(1)從國有資產中劃撥一塊來償還一部分。2001年5月國務院頒布的《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》明確規定,凡國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發行和增發股票,均應按融資額的10％出售國有股,減持國有股收入全部上繳全國社會保障基金。2003年10月,十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》再次指出,要“通過多種方式包括劃轉部分國有資產充實社會保障基金”。2004年9月,國務院批準成立了以國資委為牽頭單位,包括財政部、證監會和社保基金理事會在內的劃轉國有資產充實社保基金的工作小組。劃撥部分國有資產彌補轉制成本的觀點已經得到了學界和普通百姓的一致認可。

(2)調整財政支出結構。在目前,我國政府為了社會保障的“兩個確保”,每年都會拿出幾百億元的巨資彌補養老保險的資金缺口。2005年,各級財政補貼基本養老保險基金651億元,其中中央財政544億元,地方財政107億元[6]。根據國發〔2005〕38號文件規定,今后的政府預算中,包括中央政府和地方政府對養老保險的投入要明確化,加大支持力度。考慮到世界平均政府預算的20%甚至更多要用于社會保障事業,我國政府的資金投入還有很大的上升空間。

3.提高統籌層次,在實現省級統籌的基礎上實現全國統籌

我國分灶吃飯的財政體制同省級統籌所要求的統一調度使用養老保險基金之間存在根本的矛盾,這成為我國實現省級統籌的最大障礙。筆者認為,基本養老保險實行省內垂直管理,統一征收和使用基金,養老保險基金不再經過地方政府,能從根本上解決問題,目前有幾個省市已經在實行這種做法。這種做法增加了省級統籌的權威性,是比較理想的基金運作模式。但采用這種模式要求該省有較高的經濟發展水平,因為采用這種模式就意味著省政府是確保養老金發放的第一責任人,免除了市、縣政府彌補養老金發放缺口的責任,全省養老金的發放缺口全部依靠調整省級財政支出結構來解決。這樣就要求省級財政和中央財政加大資金投入力度,也會逼迫社保機構加強管理,提高投資收益。在此基礎上,盡快實現全國統籌,實現全國范圍的自由的人才流動。

4.社會養老保險的信息化建設

鑒于我國的很多社保經辦機構辦公方式落后,效率低下,操作不統一規范帶來的弊病,社會養老保險領域的計算機行政管理系統的建立顯得尤為重要。當今信息技術的高速發展,使我們有必要也有可能建立起全國范圍內統一的、信息互通互聯的、透明高效的社會保險計算機行政管理系統。在這個系統中,應該有格式統一的個人賬戶信息、繳費金額、基金積累等。它應該隨時可以通過各種方式查詢,可以為審計工作提供可靠的記錄等；還可以通過移動通信運營商提供的增值服務,向參保人提供相關的信息,以及基金運營的月報和年報。

5.相關的配套制度的建設

(1)社保基金信息披露制度。所謂信息披露,是指社會養老保險的經辦機構應當將個人賬戶基金的投資管理機構的選擇,投資組合的比例、成本、效益等重大事項,定期向人民代表大會、財務監督部門和參保人及受益人進行公布。當然還包括個人賬戶的投資管理機構要定期關于投資工具、投資比例、投資收益等信息。嚴格的信息披露制度將使社保基金管理者、投資者等各方獲得充分的信息,增強投資的透明度,減少因不完全甚至虛假信息導致的風險和損失。完善的信息披露是建立安全有效運營機制的組成部分,也是其保障機制和檢驗機制。

(2)個人賬戶基金投資機構、托管機構的準入與退出制度。在我國個人賬戶基金資本化運作的初期,應該建立對專業投資機構、托管機構嚴格的準入制度,包括注冊資本金、內部完善的法人治理結構、對專業管理人員的素質要求、經營業績等方面,相對于一般的專業投資管理機構如證券公司、基金管理公司,對專業投資機構和托管機構應有更加嚴格的規定。當然我國也要建立適當的退出機制,一旦個人賬戶基金投資機構出現以下情形時：注冊資本金不能滿足最低要求,收益率低于法定最低收益率,自有資金不足,基金管理人出現違規操作行為等,就不宜再經營個人賬戶基金,應依法退出。

(3)稅收優惠制度。英國《1920年財政法》第一次給養老金計劃提供了重要的稅收優惠,極大地刺激了其發展。而激勵作用最出色的當數美國的401(K)計劃[7]。根據該計劃,企業為職工辦理補充養老保險,可以在稅前列支一定的保險繳費。該計劃極大地刺激了企業補充養老保險的發展。在我國企業年金的管理中,也存在若干稅收優惠的條款。因此,在我國個人賬戶基金的投資中,要求在稅法中要有相應的配套措施。

(4)基金最低收益擔保制度。考慮到基金入市后所面臨的風險,《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第40條規定提取社保基金投資管理風險準備金,但是沒有規定最低收益擔保制度。為了確保社保基金的安全,監管機構要規定社保基金的最低實際投資收益率標準,如果投資管理人經營的養老基金,達不到最低標準,則由國家財政提供最低的收益擔保。作為養老保障制度第一支柱的養老保險項目基本養老保險個人賬戶基金,在其投資中,規定最低收益擔保制度對其安全性有重要的保障作用。

參考文獻：

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[2]“機關事業單位養老金制度改革研究”課題組.美國的養老金制度及對中國改革的啟示[J].經濟研究參考,2003(4)：41－44.

[3]陳二厚.今年前9個月全國社保基金已實現收益121.36億元[EB/OL].[2006－10－19].http：∥/061019,497483.html.

[4]王斌.馬鋼年金運作穩健[N].長沙晚報,2006－11－13(A11).

[5]晏飛.我國養老保險基金入市障礙分析[J].江西財經大學學報,2002(1)：30－34.

[6]勞動和社會保障部,國家統計局.2005年勞動和社會保障事業發展統計公報[EB/OL].(2006－06－12)[2006－11－10].http：∥/chinese/PI-c/1239245.htm.

[7]董保華.社會保障的法學觀[M].北京：北京大學出版社,2005：227－229.