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摘要：本文利用我國縣級財政統計數據，對教育公共投入差異以與地方財政能力的關聯性進行研究。統計性描述發現我國生均教育公共投入呈現出顯著的區域和省際差異；泰爾指數分解結果顯示我國財政教育支出總體不平等主要由區域內以及省內差距引起。回歸方法在控制地方財政能力總量、財力結構、政府間轉移支付等因素對公共教育投入的影響后，發現政府可用財力和財力結構是引起財政教育支出差異的重要因素，而目前轉移支付體制還沒有充分發揮減小財政教育投入差距的作用，部分轉移支付甚至有減少財政教育投入的效應。

關鍵詞：教育公共投入；不均等；地方財力

一、數據和方法介紹

本文對教育公共投入不均等的描述運用了個人收入分配領域內常用的極差系數、變異系數、基尼系數、泰爾指數等方法。為了理解總體不平等有多少來源于組間、有多少來源于組內，我們對泰爾指數進行分解。

不平等指標的分解有很多種方法，常見的有基于一定分組標準進行分組的分解（GE熵指數），還有根據不同的收入來源進行不平等貢獻的分解（shorrocks，1982）。本文采用的是劃分人口子集的泰爾指數分解辦法。

假定總體可以分為J個組成部分，并且假定每個組內各元素的收入都相等，且等于該組均值時的不平等，即滿足人口子集的可加可分解性：

其中，I為總體的不平等指數，I（j）為第j部分的不平等指數，Pj為第j組人口占總人口的比重，Sj為第j組收入占總收入的比重。表示組內的不平等；代表組間的不平等。同時滿足以上性質的不平等指標組成通熵系數類（thegeneralizedentropyclass）：

為研究地方可用財力結構、各項轉移支付等因素對教育公共投入的影響，我們運用多元回歸分析的方法，采用彈性和非彈性分析兩種手段，令控制變量和虛擬變量進入模型，對教育公共投入與地方財力結構的關系進行分析。

所用數據來自于財政部預算司編寫的2003年《全國地市縣財政統計資料》中關于農村縣級財政的數據。①包括全國27個省、4個直轄市共2056個樣本。在進行統計分析前，我們對原始數據進行了整理。刪除了轄區內總人口、在校生數據缺失的縣區。同時，財力數據缺失的縣區共90個，我們在對教育支出統計性描述時保留樣本。根據研究需要，我們對所有的縣區按照省區、不同區域進行劃分。區域劃分按照東中西部的劃分標準，東部包括北京、河北、福建、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、海南、廣東11個省區；中部包括吉林、黑龍江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8個省區；西部包括四川、重慶、陜西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古12個省區，把湖南的湘西地區、湖北的鄂西地區和吉林的延邊地區也劃為西部地區。在此基礎上對樣本添加了區域、省區編碼變量。考慮到教育投入的比較關系到一地區的學生規模，我們用生均財政教育支出作為衡量財政教育支出的地區間差異的指標。

二、生均教育公共投入的不均等描述及分解

我國2052個縣級樣本的統計結果見表1。結果顯示，2003年縣級地區教育公共投入存在較大差異。全國范圍內，生均公共教育支出均值為1141.024元，最高的縣達到6117.813元，而最低只有人均208.862元，二者相差近30倍。縣級人均教育財政支出的基尼系數為0.289。在收入分配領域的研究中，基尼系數在0.3～0.4是比較理想的，0.4～0.5表示不平等程度較高。但是基礎教育是一種公共產品，各地區大體一致的公共服務水平是理想的財政協調目標。目前地方教育經費主要有兩個來源，一是政府的財政教育投入，另一個是來自民間的籌資。我們所比較的是第一種來源。但富裕地區其他籌資渠道獲得的資金更多。因此，在包含了其他資金來源后，教育公共投入的基尼系數將會增加，王蓉（2002）的研究顯示，我國1999年預算外事業性經費的地區性差異大于預算內事業性經費。

教育公共投入在區域間存在較大差距。表現在東、西部生均財政教育投入水平明顯高于中部。2003年，東、西部生均教育公共投入均達到生均1220元以上，而中部地區僅為908.025元。同時，東、西部地區內部的不平等程度較高，中部地區則普遍處于較低水平。分析這種問題的可能原因是，東部地區經濟發展水平、政府財力水平較高，進而財政教育投入多。在西部大開發的背景下，西部得到的政策性財政支持較多，加上人口較少，生均教育支出水平相對較高，但是中部很多不發達省份在政府財力水平低、人口多的雙重壓力下，財政教育投入水平較低。

教育公共投入的省際比較見圖1，其中第一部分包括11個東部省區，第二部分為8個中部省區，第三部分為西部12省區。由圖可以看出，東部的北京、上海、浙江、山東的生均教育投入遠高于其他省區，但東部地區內部差距也較大，河北、海南的生均支出與中部省區相當、甚至更低。西部地區西藏得教育投入水平與浙江、山東相當，但重慶、貴州、陜西、廣西、甘肅處于較低水平。中部地區除吉林、黑龍江處于全國平均水平外，其他省區均處于全國財政教育投入水平的較低階層。

為了理解不同群組內部與群組間的不平等對整體的不平等的貢獻，我們對不平等指數進行分解。利用泰爾指數在組群間的可加可分解性，從東、中、西三大區域以及省際這兩個角度劃分人口子集。

東、西部地區內部的不平等程度明顯高于中部地區。東部地區泰爾指數為0.149，西部地區為0.14，均高于中部地區的0.10，這與基尼系數的比較結果相同。但值得注意的是，區域之間的不平等對總體不平等的貢獻僅為5.44%，而區域內部對整體不平等的貢獻率高達94.56%。我國一般縣級生均教育公共投入的不平等主要是由區域內部不平等引起的。同時，對省際之間的泰爾指數分解也有相同的結果，省內部的不平等對總體不平等貢獻較大。

三、地方財力與教育公共投入

基礎教育的分級管理體制不可避免地使公共教育投入與地方財力有著緊密的聯系。地方可用財力與財力結構如何影響教育財政支出水平、政府間各項轉移支付對教育支出的作用是替代、增加還是減少，我們通過建立回歸模型進行分析。

（一）地方可用財力總量與教育公共投入水平

我們采用了三個衡量財政教育投入的指標作為因變量建立回歸模型，考慮地方可用財力總量與區域因素對教育投入的影響。

因變量Y為衡量地方財政教育投入的三種標準，分別是教育公共支出占當年縣級財政總支出的比重、②生均財政教育支出、人均財政教育支出。其中，教育支出比重反映了地方政府對基礎教育的參與度、重視程度。隨著基礎教育籌資渠道的多元化發展，這一指標也反映了教育支出對政府財政的依賴性。生均、人均財政教育支出反映了該縣級單位所提供的教育公共服務水平。

模型中的自變量FP代表地方可用財力，即地方本級財政收入③與得到的凈轉移支付④之和。X代表加入的控制變量，包括地區農業人口占總人口的比重以及東、西部虛擬變量，選擇中部地區為參照組。

表3報告了三組模型的主要回歸結果，我們看到三組模型都有較好的擬合度，各自變量對教育投入的指標均有顯著影響。

模型一中人均可用財力與教育投入相對水平的回歸系數顯著為負，即越是貧困的縣區，其財政教育支出的比重反而越高。以前我們用財政教育支出的比重衡量政府對基礎教育的重視程度，但是隨著教育經費籌資的多元化發展，越是富裕的地區籌資渠道越多，財政性教育支出所占的比重慢慢降低。而貧困縣區的籌資能力低，教育經費嚴重依賴于政府財政收入，“吃飯”財政的問題越嚴重。

模型二、三考慮的是財政教育支出水平絕對水平與財力的相關性。結果顯示，人均可用財力每增加1元，生均、人均財政教育支出分別增加0.58元與0.11元。可見財力大的縣區，財政教育投入的絕對水平越高。而貧困地區有限的可用財力導致低水平的財政教育投入、高水平的財政教育支出比重，從資金的機會成本角度來看，將財政資金大部分用于教育投入，勢必會影響基礎建設、科學研究、醫療衛生等事業的發展，將進一步拉大與富裕地區的經濟發展差距。

城市化的程度對財政教育投入有顯著影響。農業人口比重上升1%，財政教育支出比重增加0.09%，生均財政教育投入水平降低2.57元。可見，人口結構是教育財政投入差距的重要影響因素。在其他變量水平不變的情況下，東部地區財政教育支出的絕對水平顯著較高，財政教育支出的比重也高于其他地區。西部地區的財政支出比重低于其他地區，但生均、人均財政教育支出的絕對水平高于中部地區。

（二）地方財政收入結構對教育公共投入的影響

政府的可用財力主要由地方本級收入和政府間轉移支付構成，其中本級收入反映了地方政府的稅收能力和地區經濟發展水平，一般來說差異是比較大的。凈轉移支付政府在政府間轉移支付中得到的實際可用的收入，政府間轉移支付反映了中央政府為平衡地區財力、實現大體一致的公共服務水平而對財力低下地區進行的財政補助。為了研究政府本級財力、凈轉移支付如何影響財政教育投入水平，我們建立了關于生均財政教育支出雙對數回歸模型，同時對東、中、西三大區域的分別回歸，可以比較不同地區間那部分財政收入對教育支出的積極作用越大，或者說，地區教育投入的增加更加依賴于那部分財政收入的增加。

模型中LnY代表生均公共教育投入的對數，LnLF、LnTR分別代表地方本級財政收入和凈轉移支付的對數，X代表農業人口比重。β1、β2反映了本級收入增大的百分比對財政教育投入增加的影響。

全國整體與分區域的回歸結果均顯示本級財政收入與凈轉移支付對生均財政教育投入的彈性顯著為正。即政府本級稅收收入與得到的凈轉移支付的增加都會刺激政府增加財政教育投入，同時，凈轉移支付的彈性略高于本級財政收入。

在東、中、西部區域間，財力結構的彈性系數有差別，東部地區教育投入的增加更依賴于本級稅收收入的增加，凈轉移支付的系數僅為0.25。中部地區與西部地區更依賴于轉移支付的增加，其中西部地區凈轉移支付的彈性最高，達到0.56，即凈轉移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地區本級財力的彈性系數僅為東部地區的一半。可以理解，東部地區的財力雄厚，教育投入的增加可以主要依靠政府財力，而轉移支付的作用較小。而中、西部地區經濟發展落后、財力小，教育投入更加依靠政府間轉移支付的補助。尤其是西部地區，受到中央政府的很多財政政策的傾斜，轉移支付成為教育投入的主要來源。

（三）教育公共投入與各項轉移支付的關系

一般來說，轉移支付的增加對于地方財政教育投入的作用可能有三種。一是刺激作用，即轉移支付的增加會鼓勵地方政府增加教育投入。即轉移支付刺激了地方財政收入的增加，政府將增加的收入用于教育。二是替代作用，即政府將增加的轉移支付直接用于教育事業，原本用于教育的財政支出用于其他事業的發展。三是減少的作用，即轉移支付的增加減小了政府發展教育事業的動力。例如有些轉移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套資金發展教育，這種情況下，轉移支付實際上對財政教育投入的增加具有減少的作用。為了進一步劃分轉移支付的結構，理解目前轉移支付體制中各項主要轉移支付對公共教育投入的作用，我們對上一模型進行了擴展，將凈轉移支付替換為各項轉移支付。⑤

（i=1、2、3、4、5）

其中，為本級財力，為農業人口占總人口比重,包括五種主要的轉移支付類型，分別是稅收返還⑥（轉移支付中最主要的組成部分，目前占轉移支付總額的比重超過三分之一）、專項轉移支付⑦，一般目的轉移支付中的一般性轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付（包括中小學教師工資補助）。

回歸結果中最值得注意的是，農村稅費改革轉移支付在全國樣本的回歸系數顯著為負，平均稅費改革轉移支付增加1元，生均教育公共投入減少1.5元。東、中、西部分區域的回歸結果也顯著為負，尤其是中部地區稅費改革轉移支付與公共教育投入的負相關系數達到了-5.321，也就是說農村稅費改革轉移支付對農村基礎教育公共投入存在一種“擠出效應”。農村稅費改革轉移支付是2002年我國免除農業稅以后，中央政府為彌補農村縣級地區原教育附加費、農村教育集資減免而專門設立的轉移支付類型。農業稅的免除減輕了農民負擔，但是實際上并沒有增加農村教育公共投入。很多學者有過理論上的研究。認為在農業稅取消以前，很多縣級地區（尤其是中部貧困縣區）農業稅費占財政收入的比重很大。稅費改革以后地方財政面臨很大財政缺口，有的縣區甚至80%的財力來源于上級補助.而新的稅費改革轉移支付并沒有規定用于教育的比例。在這種情況下，縣級政府會將增加的稅費改革轉移支付首先用于行政事業費的補充，勉強維持財政平衡，減少基礎教育投入（陳維青2005）。同時，其他的可能原因是上下級政府之間政策執行的不相容。一般來說，教育事業并不能在短期內反映地方政府的“政績”，對高效益的追求使縣級政府在得到轉移支付后更多投入那些短期產出高的產業，從而減少了教育投入，對基礎教育的努力程度降低（張光2006）。我們的實證研究證實了這樣的一種結果。因此，提高縣級地區財政能力，完善政府間轉移支付制度，是解決基礎教育投入不足的關鍵。

東部地區稅收返還與教育公共投入的正相關作用顯著。稅收返還增加1元，公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地區作用并不顯著。稅收返還是中央對地方稅收上繳的部分返還。越是經濟發達地區，其稅收收入較高，按比例所得到的稅收返還也就較多。一般來說，稅收返還的目的是為了照顧地方的既得利益，其協調各地區經濟發展差距的作用較小。因而，財力充足的東部地區得到的稅收返還較多，對公共教育投入的增長作用明顯。

專項補助與一般性轉移支付對生均教育財政支出的作用顯著為正，同時，一般性轉移支付的系數大于專向補助。專項轉移支付的款項有嚴格規定的用途，例如針對教育⑧、醫療、社會保障等公共服務的專項補助。各省在使用這類資金時不得挪作它用。分區域的回歸分析結果顯示，專項轉移支付中、東部地區的系數大于1，對財政教育投入有刺激作用較大。而西部地區的系數僅為0.50。目前專項補助的名目繁雜、分散，很多專項資金的下發缺乏嚴格有效的管理，地方政府“駐京辦”、“跑部錢進”使得有能力的地區獲得更多補助，專項轉移支付專項補貼的效果被限制。同時，專向補助中有部分是要求縣級單位有配套資金，因此對于貧困地區來說，如果難以拿出資金與眾多名目向配套，專向補貼的作用將被弱化。與之相比，一般性轉移支付是根據因素法確定的轉移支付，它在規模、數量上的確定更加科學。其回歸系數大于專項補助，對教育財政支出具有顯著刺激作用。同時，一般性轉移支付對東部地區教育投入的對刺激作用大于西部地區，人均一般性轉移支付每增加1元，東部地區增加的生均財政教育投入為3.56元，而西部地區僅為1.91元，中部地區的回歸結果不顯著。

調整工資、農村稅費改革轉移支付雖然與一般性轉移支付相同，都屬于財力性轉移支付，但是，他們都是由于中央政府出臺的某項政策、調整而專門推出的轉移支付類別，在一定程度上類似于專項轉移支付。調整工資轉移支付始于1998年，直接分配給我國的老工業基地和中西部地區。模型回歸結果與之相適應，東部地區大多為經濟發達地區，這一系數為負，而在中、西部地區，調整工資轉移支付對于財政教育投入具有刺激作用，中部地區的系數達到了2.88。

四、主要結論及政策建議

本文的主要結論為：第一，我國農村縣生均財政教育支出存在區域性、省際間的不平等。表現為東、西部地區教育投入水平高于中部。省際生均教育公共投入均值比較中，北京、上海、山東、浙江遠遠高出其他省區，而中部的河南、安徽處于全國最低水平。同時，整體不均等主要來源于區域內、省內，組間貢獻小。地方財力的不平等是教育投入差距的重要原因。財力越低的地區教育投入水平越低，教育事業對地方財政的依賴性越高。同時農業人口結構也對教育投入有顯著影響，農業人口越多的地區生均教育投入水平越低。

第二，東部地區與中、西部地區相比更依賴于本級財政收入的增加，而西部地區教育支出基本依靠政府間轉移支付。對各項轉移支付的作用分析顯示，稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付對于財政教育投入的作用為正，其中一般性轉移支付對政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的區域之間各系數略有差別。但是，目的在于緩解農業稅費改革為縣級政府帶來的收入減少壓力的農村稅費改革轉移支付并沒有使縣鄉并擺脫財政困難，農村教育經費仍然短缺。

這一結論促使我們對如何縮小地區間教育公共投入差距，完善我國的教育管理體制，尤其是政府間轉移支付制度的問題作進一步的思考。首先，完善省以下財政體制，解決縣級財力不足的問題。農業稅的取消使縣級財政在一定程度上失去了持續、穩定資金來源。中央和省級政府應當采取轉移支付等手段減少地區間財力的差距，使基礎教育公共支出具有穩定的財力保證。同時，要關注中部縣級地區財力、財政教育支出較低的問題。目前我們實行的轉移支付對于西部優惠，但很多中部的貧困地區被忽略。在地方財政較為困難的中部地區,中央、省級政府更需要采取財政手段保障其財政能力，實現教育財政能力的均等化，促進基礎教育的區域協調發展。

其次，完善各項轉移支付，提高轉移支付資金在教育投入中的使用效率。教育是地方財政支出的重點，政府間轉移支付中有相當一部分是用于教育事業的。目前我國政府間轉移支付中，既包含目的在于照顧地區既得利益的稅收返還，也包括針對教育的專項轉移支付和因素法轉移支付。但是各種轉移支付對財政教育支出的作用有所不同，有的甚至具有對教育投入的“擠出作用”。面對巨大的財政缺口，還沒有真正發揮其平衡地區間教育財力差距的作用。應在加大轉移支付規模的同時，科學地設定轉移支付的項目與額度，設立針對基礎教育的轉移支付。

最后，基礎教育投資主體的重心上移，使中央、省級政府負擔部分基礎教育發展的責任。分稅制改革的進行，是中央政府掌握了主要財力，基本擺脫了負擔基礎教育支出的責任，而縣級政府的財力有限，尤其在農村稅費改革以后，喪失了大部分的財力來源，但卻成為了基礎教育的主要負擔者。這種財權與事權不相符的現狀也是導致財政基礎教育投入不平衡的重要原因，應加大中央、省級政府對基礎教育的投資責任，形成中央統籌、省級參與管理模式。